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著作权侵权精神损害赔偿的归责原则/严莹

作者:法律资料网 时间:2024-05-12 16:09:16  浏览:9644   来源:法律资料网
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著作权侵权精神损害赔偿的归责原则

严 莹


摘要：有关著作权的精神损害赔偿问题我国相关法律没有做出明确规定，首先要解决其归责原则的问题。著作权精神损害赔偿中的归责原则主要适用过错责任原则，对于争议较大的无过错责任原则可以做适当的限制，以全面平衡各方利益。
关键词：著作权 精神损害赔偿 归责原则

The Doctrine of Liability Fixation in Spirit Damage Compensation for Copyright Violation
Abstract: There are not clear prescribe in our laws about spirit damage compensation for copyright violation. The first, we should resolve the doctrine of liability fixation. The doctrine of liability for faults is general applied in spirit damage compensation for copyright violation, the no-fault liability should be limited properly in order to balance each behalf.
Key words: copyright; spirit damage compensation; doctrine of liability fixation



著作权具有强烈的人身属性，对著作权侵权行为能否造成精神损害，能否要求精神损害赔偿问题，我国相关法律并没有作出明确具体的规定。本文在对著作权侵权精神损害赔偿的理论和实践进行分析的基础上，着重对确定著作权精神损害赔偿的归责原则提出一点建议，以期促进对权利人精神权利的保护。

一、明确著作权精神损害赔偿迫在眉睫
精神损害赔偿是民事主体因其人身权利或特定财产权利受到不法侵害，使其遭受精神痛苦或其人格利益和身份利益受到损害时，要求侵害人通过财产赔偿等方法对其进行救济和保护的民事法律制度。精神损害赔偿始于古罗马法时期，在近代资本主义商品经济社会中得以完善，现已形成一种世界通行的民事权利救济制度。它一方面可以使受害人得到心理上的抚慰，消除或抵消因侵权遭受的精神痛苦，弥补其受到的精神利益损失；另一方面，通过对加害人课以一定的物质形式和非物质形式的负担，达到惩罚加害人和教育社会公众的目的。
对侵犯著作权的精神损害赔偿，主要是指侵犯著作权中的发表权、署名权、修改权和保护作品完整权。我国《民法通则》和《著作权法》没有明确规定著作权侵权的精神损害赔偿问题。《著作权法》第46条规定的侵犯著作人身权的民事责任中，虽有“停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失”等内容，但此处的“赔偿损失”是否包括精神损害赔偿尚不明确。尽管如此，我们还是可以在《民法通则》中找到著作权精神损害赔偿的理论依据。我国《民法通则》第106条规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产、侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。”从此条可以推定，当著作权中的精神权利受到侵害时，侵害人应当承担民事责任，包括精神损害赔偿责任。《民法通则》第120条确立了我国的精神损害赔偿制度，此条规定：“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。”此条列举式的规定使我国精神损害赔偿的适用范围甚为狭窄，排除了著作权精神损害赔偿。最高人民法院2001年颁布的《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》中也没有提及知识产权精神损害赔偿，更别说著作权的精神损害赔偿了。
其实，笔者认为，在司法实践中，对于侵犯著作人身权的问题，有的已经使用了精神损害赔偿对权利人进行保护。如在吴冠中诉被告上海朵云轩、香港永城古玩拍卖有限公司侵害著作权纠纷案中，两被告联合在香港拍卖出售了一幅假冒其署名的画，最高人民法院在答复上海市高级人民法院的请示函中表示：“……赔偿损失的范围和数额，应根据原告因侵权行为受到的物质损失和精神损害的全部实际损失，以及本案的综合情况予以确定。”[1](P159)最后，上海市高级人民法院判令各被告共同赔偿原告损失73000元人民币。[2](P14)这是一起典型的著作权侵权中确定精神损害赔偿的案件，像这样的典型案例在精神文明高度发达的21世纪，的确不胜枚举。然而我们的立法却明显滞后于现实，著作权侵权的相关规定在《著作权法》中有所列举，但是有关侵犯著作人身权能否提起、如何提起精神损害赔偿，我们的法律都没有给大家一个明确的解释。因此，笔者认为应尽快在法律中明确规定著作权精神损害赔偿的内容，但是这涉及到许多理论与技术上的问题，因为精神损害赔偿制度引用于著作权中势必会产生公众利益与私人权利的冲突，这种冲突如何解决也是我们不得不斟酌的难题。在解决这些问题之前有一个急待确定的问题，那就是确定著作权精神损害赔偿的归责原则。

二、著作权侵权精神损害赔偿中一个亟待解决的问题——确定著作权侵权精神损害赔偿的归责原则
正确处理著作权侵权损害赔偿案件,最为关键的问题之一就是要掌握著作权侵权损害赔偿的归责原则。归责原则是民事侵权行为法及其理论的重要核心,也是人民法院审判民事侵权损害赔偿案件的基本准则。在著作权侵权精神损害赔偿法律规定及理论不尽完备的情况下,准确地掌握和发挥其归责原则的功能,尤为重要。
民事侵权归责原则,是指损害事实已经发生,确定侵权人对自己的侵权行为造成的损害是否需要承担民事责任的原则。归责,是指以何种根据使侵权人承担民事责任。即是以侵权人的过错还是以损害结果或是以公平原则作为标准,使侵权人承担民事责任。归责原则不同于赔偿原则,前者解决以何根据承担责任,后者是责任确定后解决怎样进行赔偿问题。
根据我国的民事立法和民法基本理论,民事侵权基本的归责原则是过错责任原则、无过错责任原则和公平责任原则。过错推定原则是过错责任原则的特殊表现。问题的关键是上述归责原则是否适用于著作权精神损害赔偿的纠纷案件, 此种侵权案件是否具有有别于其他侵权案件的独立的新的归责原则。当前在著作权审判实践中及在著作权法律理论研究中,对此没有明确的定论。这关系到我国民法、著作权法的严肃执行,著作权案件的正确处理, 并已成为审判实践中一个亟待研究解决的重要问题。
著作权精神损害赔偿属于著作权侵权的次侵权形式，但它也有自己的归责原则。众所周知，著作权具有民事权利最一般的特征，然而它较物权、债权等一般民事权利确有其特殊性。著作人身权也与民法中一般的人身权有所不同，如发表权是属于著作财产权与著作人身权交错领域里的权能，这些特殊性决定了著作权精神损害赔偿的特殊地位，因此归责原则也应有所不同。

三、过错责任原则及过错推定原则在著作权精神损害赔偿中的适用
（一）过错原则的适用
所谓过错责任，即根据加害行为人主管心理上的故意和过失之有无决定责任之成立。加害行为人有过错，其侵权行为构成侵权责任；加害行为人无过错，其侵权行为并不构成侵权责任。过错责任的作用在于使加害人之侵害行为有可归责性。[3](P169)
过错责任在民事责任中的采用，是人类理性发展的结果，也是对人格尊重的结果。最初，损害赔偿责任的确定，依据加害结果主义原则，即仅依加害人的行为，不论其是否有心理上的故意或过失，使其承担损害赔偿责任。近代民法的三大理论支柱之一，就是过错责任原则，即行为人仅对自己的过错行为承担责任，无过错即无责任。这一点，充分体现于法国民法典、德国民法典和瑞士民法典及其判例之中。而且，在德国民法典明确规定非财产损害赔偿后，其在非财产损害赔偿责任中，均适用过错责任原则。在此意义上，过错责任原则显然可以称为责任构成最重要的依据。虽然在现代民法中，有过错推定责任，但其仍是依据行为人主观心理上的故意或过失判断责任的构成，只不过其提供证据的义务被转换于加害人而已。
过错责任在著作权精神损害赔偿侵权责任中主要适用于以下两个方面：其一，决定一般侵权责任的构成。在此阶段，针对著作权一般侵权行为是否构成侵权责任，均采用过错责任原则，即推定加害行为人是否有违背注意义务的心里状态，被判断的主体只应是加害行为人而非受害人。根据我国现行法的规定，精神损害的侵权行为有两类：一是不法过错侵害他人人格权益等造成精神损害的，二是以违背善良风俗方式加害他人的。这两类侵权行为如果成立侵权责任，必须有侵权行为人的故意或过失。应当注意的是，无论是故意或过失，均可作为这两类行为构成侵权责任的归责性要件。其二，限制精神损害赔偿范围。依据过失相抵原则，在受害人有过失时，可减轻或免除加害人的赔偿责任。此时，考察的是加害人的过失和受害人的过失并对两者进行比较。
过错责任原则要求把过错作为承担赔偿责任的基础,而不是把过错作为确定赔偿范围的依据。如果将过错责任原则作为确定赔偿范围的依据,就不能使受害人的损失完全得到补偿或者使受害人得到不当收入,而不利于保护公民的合法权益。正是由于过错责任原则的这种地位和作用,才使侵权损害赔偿责任具有补偿受害人损失,惩罚侵权行为人违法行为这种双重性质。
适用过错责任原则,应当把握以下要点:
１、赔偿责任的构成要件是四个,即行为的违法性、损害事实的客观存在、违法行为与损害事实之间的因果关系以及行为人的主观过错。这四个要件缺一不可。
２、在一般情况下,应当把过错作为侵权行为人承担民事赔偿责任的根据,而不是作为确定赔偿范围的根据。刑法中的罪过程度可能决定量刑的高低;民法中的过错程度一般不作为确定赔偿责任的根据。只有在某些过失案件中,区分重大过失和一般过失,才对是否承担赔偿责任具有意义。
３、当过错出现在几个当事人之间时,侵权行为人一般只对自己的过错行为承担赔偿责任。具有共同过错的共同侵权行为人对外共同承担连带赔偿责任,对内则按各自的过错按比例分担责任。如著作权人对造成的损害具有故意或重大过失而侵权行为人无过错的(此种案例几乎没有),行为人不承担赔偿责任;混合过错中双方当事人各有过错,侵权人只对自己的过错负责,对因受害人的过错造成的损失不承担赔偿责任(这种案例也极少)。
４、举证责任由受害人负担。例如,甲侵犯乙的著作人身权，造成乙的精神利益受到损害，使乙不能完全支配自己对作品的身份利益, 乙作为受害人, 应在提起诉讼时, 向人民法院提供证据加以证明。人民法院可依职权原则调查证据。在受害人举不出证据或证据不足,人民法院又采集不到充分的证据证明受害人主张的事实时,应当依法驳回原告的诉讼请求。但应当注意在一定条件下过错推定原则的适用, 不能将应由侵权行为人负担的举证责任(即举证责任倒置)由受害人承担, 从而导致错误的裁判。
5、构成侵害著作人身权的过错，既可以由故意构成，也可以由过失构成。当判断侵害著作人身权的过失时，应当先确定侵权人应当承担的是何种注意义务。对于出版单位的编辑、出版、发行人员，应承担善良管理人的注意义务，以其客观轻过失，为过失的标准。对于一般主体，应当承担与处理自己的事务为同一注意，对其主观轻过失，应承担民事责任。对于重大过失，则应承担侵权责任。在主观上没有任何过错的，不承担侵权责任。[4](P916)
（二）过错推定制度在著作权精神损害赔偿中的适用
过错推定责任原则,又称过失推定责任原则,“是指若原告能证明其所受的损害是由被告所致,而被告不能证明自己没有过错,法律上就应推定被告有过错并应负民事责任”。[5]（P570）在侵权行为法理论上,有学者认为该原则是独立于过错责任原则之外的一种归责原则。但通说是将其归入在过错责任原则中,因此笔者采用通说,将其纳入在过错责任原则下论述。该原则的实质就是,在诉讼当中,只要受害人能够证明损害事实、违法行为和三者之间存在因果关系,如果加害人不能证明对于该损害的发生自己没有过错,那么则推定加害人对于损害行为的发生具有过错,并应承担相应的责任。该原则与过错责任原则的根本区别,在于举证责任在倒置:即在过错责任原则下,由受害人证明加害人的过错,“谁主张,谁举证”;而在过错推定责任原则下,则由加害人证明自己无过错。“举证责任倒置表面上是提供证据责任的倒置,实际上是就某种事实负有证明其存在或不存在的责任的倒置,是证明责任在当事人间如何分配的问题”。[6]
适用过错推定原则的意义,在于使受害人处于较为有利的地位,切实地保护著作权人的合法权益,加重侵权人的责任,有效地制裁侵权行为,促进社会的安定团结和市场经济良好秩序的形成。适用过错推定原则,从损害事实中推定侵权行为人有过错,就使受害人免除了举证责任而处于有利的地位,而侵权行为人则因担负举证责任而加重了责任,因而更有利于保护著作权人的合法权益。
在适用过错推定原则的时候,应当注意以下几点:
１、著作人身权侵权损害事实已经表明了行为人违反了著作权等有关法律对其特殊的注意要求或者是对一般人的注意要求,因而无须再加以证明。在著作权领域中,法律、法规等都对相关从业者就有关著作权的行为进行了具体规范,这些规范可认为是对不特定著作权义务主体应负注意义务的要求;
２、要认真考虑实施侵权行为时的环境与相关的因素,考察行为人具有过错的可能性;
３、要认真听取、分析侵权人的答辩理由,因为他的答辩属于举证的范围,要切实地考察答辩所依据的事实。

四、无过错责任原则在著作权精神损害赔偿适用中的法律限制
无过错责任原则与过错责任原则是完全不同的一种归责原则,它是在法律有特别规定情况下的一种严格责任。即以已经发生的损害结果为价值判断标准,由无过错的行为人承担民事责任的归责原则。民法通则第106条第3款规定:“没有过错,但法律规定应当承担民事责任的,应承担民事责任。”这是我国民事立法对无过错责任原则的法律化、条文化,也为人民法院审判侵权纠纷案时提供了适用无过错责任原则的准绳。
适用无过错责任原则并不是行为人均无过错，在有些情况下,也可从损害事实中推定其主观故意或者过失。法律确认无过错责任原则,一是规定其过错不用证明,二是规定即使无过错也要承担赔偿责任。无过错责任的构成,无须主观过错这个要件。正因如此,法律对适用该原则规定了严格的条件。适用无过错责任原则的举证责任同样由侵权行为人承担,实行举证责任倒置,但行为人所要证明的并不是自己无过错,而是受害人的故意是致害的原因,这也是无过错责任原则与过错推定原则的一个重要区别。侵权行为人如能证明损害是由受害人的故意引起的,则不负赔偿责任。
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31项电力行业标准编号及名称

国家经贸委


中华人民共和国国家经济贸易委员会

公　告

二ＯＯ一年第31号

　

　　国家经贸委批准《电力行业标准编写基本规定》等28项推荐性电力行业标准、《采用配电线载波的配电自动化 第1部分：总则 第1篇：配电自动化系统的体系结构》等两项电力行业标准化指导性技术文件和强制性电力行业标准《风力发电场安全规程》。现予发布，自2002年5月1日起实施。

　　实施中的问题和意见请告我委，并抄送中国电力企业联合会及有关专业标准化技术委员会。

　　以上标准由中国电力出版社出版、发行。

　　附件：31项电力行业标准编号及名称

二ＯＯ一年十二月二十六日

　

附件：

31项电力行业标准编号及名称

序号
标准编号
标准名称
代替标准号

1 DL／T600—2001 电力行业标准编写基本规定 DL／T600--1996
2 DL／T763—2001 架空线路用预绞式金具技术条件 　
3 DL／T787—2001 火电厂用15CrMo钢珠光体球化评级标准 　
4 DL／T788—200l 全介质自承式光缆 　
5 DL／T789—2001 县级电网调度自动化系统实用化要求及验收 　
6 DL／T790．3l--2001 采用配电线载波的配电自动化 　
第3部分：配电线载波信号传输要求 　
第1篇：频带和输出电平 　
7 DL／Z790．11--2001 采用配电线载波的配电自动化 　
第1部分：总则 　
第1篇：配电自动化系统的体系结构 　
8 DL／Z790．12--2001 采用配电线载波的配电自动化 　
第1部分：总则 　
第2篇：制定规范的导则 　
9 DL／T791--2001 户内交流充气式开关柜选用导则 　
10 DL／T792--2001 水轮机调速器及油压装置运行规程 　
11 DL／T793--2001 发电设备可靠性评价规程 　
12 DL／T794--2001 火力发电厂锅炉化学清洗导则 SDl35--1986
13 DL／T795--2001 电力系统数字调度交换机 　
14 DL796--2001 风力发电场安全规程 　
15 DL／T797--2001 风力发电场检修规程 　
16 DL／T800--2001 电力企业标准编制规则 　
17 DL／T5135--2001 水电水利工程爆破施工技术规范 　
18 DL／T5136--2001 火力发电厂、变电所二次接线设计技术规程 NDCJ8--1989
19 DL／T5137--2001 电测量及电能计量装置设计技术规程 SDJ9--1987
20 DL／T5138--2001 架空送电线路航空摄影测量技术规程 SDGJ82--1988
21 DL／T5139--2001 水力发电厂气体绝缘金属封闭开关设备配电装置设计规范 　
22 DL／T5140--2001 水力发电厂照明设计规范 　
23 DL／T5141--2001 水电站压力钢管设计规范 SD144--1985
24 DL／T5144--2001 水工混凝土施工规范 SDJ207--1982第1、4、5、6、7章及附录
25 DL／T5146--2001 35kV--220kV架空送电线路测量技术规程 SDGJ3--1977
26 DL／T5147--2001 电力系统安全自动装置设计技术规定 　
27 0L／T5148--2001 水工建筑物水泥灌浆施工技术规范 　
28 DL／T5149--2001 220kV--550kV变电所计算机监控系统设计技术规程 DLGJl07--1992
29 DL／T5150--2001 水工混凝土试验规程 SD105--1982除第3、7章以外部分
30 DL／T5151--2001 水工混凝土砂石骨料试验规程 SD105--1982第3章
31 DL／T5152--2001 水工混凝土水质分析试验规程 SD105--1982第7章

关于印发《全国农业机械安全监理“十二五”规划（2011-2015年）》的通知

农业部


关于印发《全国农业机械安全监理“十二五”规划（2011-2015年）》的通知

农办机［2011］58号


各省、自治区、直辖市及计划单列市农机管理局（办公室），新疆生产建设兵团农机局、黑龙江省农垦总局农机局：

　　为加强农机安全监理工作，提升安全监管能力，推进农业机械化安全发展，根据《农业机械安全监督管理条例》、《国务院关于促进农业机械化和农机工业又好又快发展的意见》（国发〔2010〕22号）、《国务院办公厅关于印发安全生产“十二五”规划的通知》（国办发〔2011〕47号）和《全国农业机械化发展第十二个五年规划（2011-2015年）》，我部组织编写了《全国农业机械安全监理“十二五”规划（2011-2015年）》。现予印发，请认真组织实施。

　　各级农业机械化主管部门及其安全监理机构要牢固树立以人为本、安全发展的理念，认真贯彻《安全生产“十二五”规划》、《全国农业机械化发展第十二个五年规划（2011-2015年）》和本《规划》的有关规定。加强《规划》实施工作的组织、指导和协调，做到责任到位、措施到位、投入到位、监管到位，转变监理方式，提升监管能力，强化督促检查，确保“十二五”规划目标任务的实现。

　　农业部办公厅

　　二○一一年十月二十一日

全国农业机械安全监理“十二五”规划

（2011-2015年）

　　农业机械化安全发展是农业机械化又好又快发展的重要标志，农机安全监理是农业机械化管理工作的重要组成部分。做好农机安全监理工作，事关农民群众生命财产安全，事关强农惠农政策的落实，事关农村的和谐稳定。为适应农业机械化快速发展的新形势和安全发展的新要求，加强“十二五”期间农业机械安全监理工作指导，根据《农业机械安全监督管理条例》、《国务院关于促进农业机械化和农机工业又好又快发展的意见》（国发〔2010〕22号）、《国务院办公厅关于印发安全生产“十二五”规划的通知》（国办发〔2011〕47号）以及《全国农业机械化发展第十二个五年规划（2011-2015年）》，制定本规划。

　　一、“十一五”农业机械安全监理工作主要成就

　　（一）法制化建设加快，法规体系基本建立

　　“十一五”期间，一批农机安全行政法规、部门规章和地方性法规相继出台。2009年《农业机械安全监督管理条例》的公布实施，标志着农机安全监管工作迈入了法制化轨道。农业部制修订了《拖拉机驾驶证申领和使用规定》、《拖拉机登记规定》、《联合收割机及驾驶人安全监理规定》和《农机事故处理办法》等规章；制定了《农机安全监理机构建设规范》、《农业机械安全监理人员管理规范》等规范性文件。2008年以来，修订了《农业机械运行安全技术条件》（GB 16151-2008）国家标准；制定了《植保机械运行安全技术条件》、《拖拉机和联合收割机安全监理检验技术规范》、《拖拉机号牌》、《农业机械事故现场图形符号》等行业标准。各地相继制修订了涉及农业机械安全监理的37部地方性法规，全国农机安全法规体系进一步完善。

　　（二）机构持续加强，队伍保持稳定

　　“十一五”期间，各级政府和农业机械化主管部门更加重视农机安全工作，不断强化体系建设。2010年农业部在农业机械化管理司设立了安全监理处。全国30个省（区、市）设立了农机安全监理机构。县级以上农机安全监理机构达2901个，农业机械安全监理人员3.3万余人，基本形成了县以上有机构、县以下有人员的国家、省、地、县、乡、村多级农业机械安全监管网络。参公管理步伐明显加快，36%的县级以上农机安全监理机构纳入参公管理，52%的实行全额预算拨款，80%的省级安全监理机构纳入参公管理。农业机械安全监理体系不断完善，人员队伍相对稳定，经费保障明显改善。

　　（三）工作改革创新，机制逐步完善

　　“十一五”期间，国务院安全生产委员会将农机安全生产控制考核指标分解到各省（区、市），将农机安全生产纳入了地方政府考核范围，建立健全了安全生产责任制，初步形成了“政府负责、农机主抓、部门配合、群众参与”的农机安全监管机制。农业部、国家安全监理总局组织开展了“创建平安农机，促进新农村建设”活动。各地因地制宜，整合各方面资源，采取多种措施，积极探索免费安全监理、互助保险、农机交警联合执法等工作机制，改进了监管方法，促进了农机安全生产。

　　（四）投入不断增加，装备和信息化建设初见成效

　　“十一五”期间，农业机械安全监理服务能力建设纳入《全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划》，在部分产粮大县启动实施安全监理装备建设项目。农业部实施了移动式拖拉机安全检测装备项目，为全国100个县配备移动式安全检测装备，组织开发了移动式农机驾驶人考试车等监理装备技术。各地用于安全监理基础设施、装备建设等方面的资金不断增加。监理信息化步伐加快，“农业机械安全监理系统”和“农机事故报送分析系统”纳入了农业部“金农工程”建设，开发设计全国统一的农业机械登记信息库、驾驶人信息库、事故信息库。

　　（五）理念不断转变，监管领域延伸拓展

　　“十一五”期间，农业机械化主管部门及其农机安全监理机构严格依法行政，规范监管行为，转变监管理念，不断拓展监管领域。农机安全监管的重点由原来的道路为主转向在重要农时季节对农机田间作业环节进行监管。农机安全监管已成为农机化公共服务重要内容，基层监理人员深入乡村，组织宣传教育培训，开展安全检查，排查事故隐患。加强对参加跨区作业的联合收割机安全查验，组织开展发放安全宣传资料，发布安全提醒信息等服务。

　　总体上，“十一五”全国农机安全生产形势持续稳定好转。在农机数量持续快速增长的情况下，全国农机安全生产形势保持平稳，农机事故持续下降，重特大农机事故得到有效控制。据统计，2010年全国拖拉机道路交通事故4989起，死亡1908人，受伤5076人，直接经济损失1012.94万元；道路外农机事故共812起，死亡214人，受伤517人，直接经济损失865.13万元。与2005年相比，事故起数、死亡人数均大幅下降。

　　二、“十二五”农业机械安全监理面临的机遇和挑战

　　我国农业机械化正处在加快发展、结构改善、质量提升、领域拓宽的重要阶段，随着农业机械快速增长，事故隐患多、安全监理手段弱等问题更加突出，农机安全监理工作面临新的机遇和挑战。

　　（一）面临的机遇

　　党中央、国务院高度重视安全生产工作，确立了以人为本、安全发展的理念。以《农业机械化促进法》、《农业机械安全监督管理条例》、《道路交通安全法》为基础的农机安全监理法规体系不断完善，农机安全监理职责更加明确，法制基础更加牢固。国务院办公厅印发的《安全生产“十二五”规划》对农机安全监理工作提出了明确要求，规定将农机安全检验、牌证发放等属于公共财政保障范围的工作经费纳入财政预算，鼓励有条件的地方对农机安全保险和渔业保险进行保费补贴。各级政府对农机安全监理工作高度重视，将农机安全事故纳入考核指标，安全生产责任制深入落实，安全监理工作的政策环境更加优化。国家财政支农惠农力度不断增大，用于购机补贴和农民培训经费持续增加，相关安全投入不断增加，农民购置应用安全可靠、先进适用农机具热情高涨，为农机安全监理工作提供了良好的社会环境和大有作为的广阔空间。

　　（二）面临的挑战

　　尽管我国农机安全监理工作在“十一五”期间取得了长足发展，但农机安全生产及监管水平依然不高，事故隐患依然突出，与推进农业机械化又好又快发展的要求还存在较大差距，与建设社会主义新农村、构建农村和谐社会的新任务还不相适应，面临诸多亟待解决的矛盾和问题。一是农民文化素质普遍偏低，安全意识淡薄，缺乏必要的安全知识和驾驶操作技能，有的未经培训就驾驶操作农业机械，极易造成安全事故。二是农业机械安全性能低，农业机械的科技含量普遍不高，与国际先进水平有较大差距，不少机械安全性能达不到国家安全标准，潜藏着巨大事故隐患。三是监管手段薄弱，农机安全投入不足，农机安全监理机构人员普遍不足，工作经费不够，执法装备严重滞后，不能满足农机安全监理工作需要。四是拖拉机“三率”低，监管漏洞大，全国仅有40%左右的拖拉机办理了注册登记，拖拉机检验率、驾驶人的持证率不高，存在大量的监管死角。一些地区农机事故的统计上报率很低，相当一部分农机事故因私了等原因未纳入统计上报的范围。

　　综合判断，随着农业机械化快速发展、领域拓宽，我国农机安全事故仍处于高发、易发、多发期，农业机械化科学发展对农机安全监管的需求越来越迫切。进入“十二五”，我国农机安全监理工作必须站在新的起点上，转变农机安全监理方式，全面推进农机安全监理工作再上新台阶，为农业机械化又好又快发展提供有力的支撑。

　　三、指导思想和主要目标

　　（一）指导思想

　　深入贯彻落实科学发展观，适应农业机械化快速发展的新形势和安全发展的新要求，牢固树立以人为本、安全发展的理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，遵循以人为本、预防事故、保障安全、促进发展的原则。以改革创新为动力，以全面实施《农业机械安全监督管理条例》为主线，以提高上牌率、检验率、持证率为重点，以创建“平安农机”和“为民服务创先争优”示范窗口为载体，完善规章制度、严格依法监理，加强体系建设、提高监管能力，强化宣传教育、提高安全意识，大力推进农业机械安全监理方式转变，加强事故防控，努力促进农业机械化安全发展。

　　（二）主要目标

　　——完善配套规章制度和扶持政策，推进建立农机免费实地安全检验、以旧换新、回收报废、政策性保险等制度，健全农机安全标准、操作规程和安全检验规范；

　　——提高安全监理能力，协调保障农业机械安全监理的财政投入，加快装备和信息系统建设，推广应用移动式农机安全检测技术和农机驾驶人考试装备，提高重要农时季节、关键生产环节和重点机械设施的农机安全监管水平；

　　——增强安全生产意识，落实安全生产责任制，强化安全宣传和培训，提高安全驾驶操作技能；

　　——扩大安全监理覆盖面，“十二五”期末农业机械安全监理上牌率、检验率、持证率水平力争达到70%以上；

　　——创建全国“平安农机”示范县、“为民服务创先争优” 示范窗口各500个以上，“为民服务创先争优”示范岗位标兵1000名以上；

　　——降低事故死亡率，保持拖拉机和联合收割机万台死亡率持续下降，农机安全生产形势平稳。

　　四、主要任务

　　（一）推进监管环节由使用操作向农业机械化全过程转变

　　积极协调工业、公安、质监、工商等有关部门，加强对农业机械生产、销售、维修、使用与报废等全过程安全监管与服务。统筹协调农业机械化系统各方面力量，将安全理念贯穿于农业机械化科研开发、试验鉴定、安全监理、技术推广、教育培训、维修服务和回收报废等各个环节，突出安全，各司其责，综合治理，共同推进安全生产。

　　（二）推进监管范围由拖拉机联合收割机向所有农业机械转变

　　拓展监管范围，延伸监管领域，积极开展危及人身财产安全的农业机械的监督管理。在抓好拖拉机、联合收割机牌证管理的同时，加大力度做好卷帘机、微耕机、机动植保机械、机动脱粒机、饲料粉碎机、插秧机、铡草机等农业机械的监督管理工作，因地制宜开展监督检查，排查事故隐患。进一步扩大职业技能鉴定范围，提高安全生产意识和操作技能。

　　（三）推进监管方式由重管理向管理与服务并重转变

　　坚持寓管理于服务之中，将农机安全监管与安全宣传和驾驶操作培训等安全服务有机结合起来，主动深入生产一线为农民服务。推进执法依据、办事程序、收费标准、办事人员、办事结果公开，实行承诺服务和首问负责制，推进一站式业务办理模式。创新安全服务方式，积极推进培训服务到乡村、实地检验到村屯、隐患排查到田头、技术咨询到农户、信息发布到机手的安全服务形式。及时做好农机事故认定和调解工作，维护社会和谐稳定。

　　（四）推进监管手段由传统向现代化转变

　　紧紧依靠科技进步提高安全管理水平，研发、装备和运用高科技安全检查、检验、考试、事故处理的技术与仪器设备，充分发挥科学技术对农机安全生产的支撑和保障作用，提高农机安全监管工作效率和质量。依托现代信息技术，集成行政审批、政务公开、数据采集、宣传教育、信息发布等功能，实现各项业务互通互联、信息数据共享，推进各项安全监管业务信息化建设。

　　五、重点工程

　　（一）“平安农机”创建工程

　　以“创建平安农机，促进新农村建设”为主题，会同安全生产监管部门，深入开展“平安农机”创建活动。积极落实农机安全生产责任制，加强农机安全宣传教育，完善农机安全监管网络，强化农机安全监理装备建设，加大农机安全专项整治力度，消除农机事故隐患，构建“政府负责、农机主抓、部门协作、群众参与”的农机安全生产长效机制。“十二五”期间，推出500个全国“平安农机”示范县和若干个省级“平安农机”示范县。

　　（二）“为民服务创先争优示范窗口”创建工程

　　以“争创群众满意窗口、争创优质服务品牌、争创优秀服务标兵”为主题，深入落实中央创先争优活动领导小组《关于在窗口单位和服务行业深入开展“为民服务创先争优”活动的指导意见》，在农业机械化管理部门深入开展“为民服务创先争优”农机安全监理机构示范窗口创建活动。推动农机安全监理机构坚持以人为本、执政为民理念，增强监理服务意识，改进监理工作作风，提高监理业务水平，保障依法依规监理，更好地为广大农民机手群众服务。“十二五”期间，创建500个全国农机安全监理“为民服务创先争优”示范窗口和1000名“为民服务创先争优”示范标兵。

　　（三）安全监理规范化建设工程

　　以建立农业机械安全运行技术条件标准体系、安全操作规程体系、安全检验规范体系为重点，根据农业机械的通用性和区域性特点，建立分级负责的标准化建设机制。制定全国统一的拖拉机、联合收割机等通用性农业机械运行安全技术条件、安全操作规程和安全检验规范；各地结合实际，制定区域性农业机械运行安全技术条件、安全操作规程和安全检验规范，全面提升农机安全监理标准化、规范化建设水平。

　　（四）安全监理装备和信息化建设工程

　　以研究开发推广安全检验、驾驶人考试、事故勘查技术与设备为主要内容，通过国家科研项目、全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）和其他装备建设以及地方项目，提升农机安全监理装备的可靠性、适应性，全面提高农机监理机构的装备水平和服务能力。加强安全监理信息化建设，以“金农工程”和各地信息化建设项目为依托，开发农机安全监理适用软件，配备现代化的信息装备，建立农机安全监理牌证管理审批、事故统计报送等信息采集和发布平台，实现监理业务互通互联、信息共享。

　　六、保障措施

　　（一）加强组织领导，落实安全责任

　　积极争取政府对农机安全生产的重视，将农机安全生产纳入各级国民经济和社会发展规划，列入政府考核目标。落实《农业机械安全监督管理条例》有关“保障农业机械安全的财政投入”的规定，争取加大财政和基本建设投入，保障工作经费，改善装备条件。贯彻《安全生产“十二五”规划》，积极协调落实，将农机安全检验、牌证发放等属于公共财政保障范围的工作经费纳入财政预算，鼓励有条件的地方对农机安全保险进行保费补贴。把农业机械安全监理工作摆上重要位置，纳入重要日程，贯穿于农业机械化工作的各方面。建立健全农机安全生产责任制度，层层签订安全生产责任书，切实把农机安全生产责任落实到农机专业合作社、维修站点和农机户等。强化工作措施，狠抓工作落实，转变工作作风，周密组织部署。

　　（二）加强法规建设，完善规章制度

　　进一步完善规章制度、安全标准、操作规程和安全检验规范，加快制定农业机械实地安全检验办法，推进危及人身财产安全的农业机械免费实地安全检验制度的建立。加快制定农业机械以旧换新和报废回收办法，制定完善农机禁用和报废标准，规范农机回收解体或销毁的程序和方法，促进农机更新换代和节能降耗。加快制定农机安全标准、操作规程和安全检验规范，明确技术要求，坚持规范服务，提高农机质量安全和操作使用水平。加快制定地方农机安全法规、标准、操作规程和安全检验规范，形成较为完备的农机安全监理规章制度体系。

　　（三）加强安全执法，推进规范管理

　　规范牌证管理行为，严格按照规定程序办理牌证业务，开展违规发放拖拉机牌证专项治理。严禁跨行政区域发放牌证，严禁给不符合国家安全标准的发放牌证，严禁给安全检验不合格的发放牌证，严禁给未经考试或考试不合格的人员核发驾驶操作证。严格执行法律法规的规定，在注册登记、年度检验时，加强对上道路拖拉机运输机组查验交强险投保证明。规范农机培训，结合“阳光工程”的实施，加大农机驾驶操作人员教育培训扶持力度，确保机手熟练掌握驾驶操作技术、安全法规知识和取得法定的驾驶操作证件。规范执法行为，农业机械安全监理执法人员进行安全监督检查时佩戴统一标志，出示行政执法证件，监督检查和事故勘察车辆喷涂统一标识。

　　（四）加强开拓创新，健全监管机制

　　积极推广免费开展实地安全检验、免费发放牌证、免费培训考试的经验和做法，创新安全监管工作机制，推进免费安全检验制度的建立。鼓励驾驶操作人员、维修技术人员依法成立安全互助组织。鼓励支持安全互助组织有序发展，提供安全救助和安全生产信息等服务。鼓励以师带徒传授农机安全知识和操作技能。探索多种形式的农机保险制度，加强农机综合保险和安全互助保险研究，推动将农机保险纳入农业政策性保险，争取财政资金对农机保险保费给予补贴，不断提高保险服务水平。深入开展“平安农机”和“为民服务创先争优示范窗口”，建立健全农机安全监管工作长效机制。

　　（五）加强自身建设，提升监理能力

　　加强监理机构和队伍建设，明确农业机械安全监理工作的行政执法性质，积极推进农机安全监理机构参公管理，强化农机安全监理机构，充实力量，合理设置岗位和配备人员，强化牌证、检验、考试、事故处理等业务培训，开展岗位练兵和业务技能竞赛，提高农业机械安全监理人员素质。加强农机安全监理装备建设，提高监督检查、实地检验、事故勘察、信息系统等装备能力，改善执法服务手段。加强文化建设，组织开展农业机械安全监理竞赛活动，推出一批优秀的农机安全宣传文化作品。加强行风建设，树立求真务实、开拓创新、清正廉洁、文明高效的农业机械安全监理精神风貌。

　　（六）加强安全宣传，营造良好氛围

　　根据农机作业特点，充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体，通过开展“安全月活动”、法律技术咨询、安全知识学习和竞赛等多种形式，宣传普及农机安全知识。推进“六个一”为主题的宣传活动经常化，在每个乡镇组织一次宣传教育活动，给每个农机手送一封农机安全倡议信，放映一部教育警示片，向每个村送一套安全宣传挂图，给每个农机户送一本农机安全知识手册，在每个村及中小学校上一次农机安全知识课。充分发挥农村基层组织和乡村农机安全员的作用，把宣传教育落到实处，营造良好的农机安全生产氛围。

　　附表：“十二五”拖拉机“三率”目标任务分解表
http://www.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/tz/201110/P020111021417246681938.doc