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水利部


中华人民共和国水利部令

第18号

《水库降等与报废管理办法（试行）》已经2003年1月2日水利部部务会议审议通过，现予发布，自2003年7月1日起施行。


　　　部长　汪恕诚
二〇〇三年五月二十六日

　

水库降等与报废管理办法（试行）


第一条 为加强水库安全管理，规范水库降低等别（以下简称降等）与报废工作，根据《中华人民共和国水法》和《水库大坝安全管理条例》，制定本办法。

第二条 本办法适用于总库容在10万立方米以上（含10万立方米）的已建水库。

第三条 降等是指因水库规模减小或者功能萎缩，将原设计等别降低一个或者一个以上等别运行管理，以保证工程安全和发挥相应效益的措施。

报废是指对病险严重且除险加固技术上不可行或者经济上不合理的水库以及功能基本丧失的水库所采取的处置措施。

第四条 县级以上人民政府水行政主管部门按照分级负责的原则对水库降等与报废工作实施监督管理。

水库主管部门(单位)负责所管辖水库的降等与报废工作的组织实施；乡镇人民政府负责农村集体经济组织所管辖水库的降等与报废工作的组织实施。

前款规定的水库降等与报废工作的组织实施部门(单位)、乡镇人民政府，统称为水库降等与报废工作组织实施责任单位。

第五条 水库降等与报废，必须经过论证、审批等程序后实施。

第六条 报废的国有水库资产的处理，执行国有资产管理的有关规定。

第七条 符合下列条件之一的水库，应当予以降等：

（一）因规划、设计、施工等原因，实际工程规模达不到《水利水电工程等级划分及洪水标准》（SL252-2000）规定的原设计等别标准，扩建技术上不可行或者经济上不合理的；

（二）因淤积严重，现有库容低于《水利水电工程等级划分及洪水标准》（SL252-2000）规定的原设计等别标准，恢复库容技术上不可行或者经济上不合理的；

（三）原设计效益大部分已被其它水利工程代替，且无进一步开发利用价值或者水库功能萎缩已达不到原设计等别规定的；

（四）实际抗御洪水标准不能满足《水利水电工程等级划分及洪水标准》（SL252-2000）规定或者工程存在严重质量问题，除险加固经济上不合理或者技术上不可行，降等可保证安全和发挥相应效益的；

（五）因征地、移民或者在库区淹没范围内有重要的工矿企业、军事设施、国家重点文物等原因，致使水库自建库以来不能按照原设计标准正常蓄水，且难以解决的；

（六）遭遇洪水、地震等自然灾害或战争等不可抗力造成工程破坏，恢复水库原等别经济上不合理或技术上不可行，降等可保证安全和现阶段实际需要的；

（七）因其它原因需要降等的。

第八条 符合下列条件之一的水库，应当予以报废：

（一）防洪、灌溉、供水、发电、养殖及旅游等效益基本丧失或者被其它工程替代，无进一步开发利用价值的；

（二）库容基本淤满，无经济有效措施恢复的；

（三）建库以来从未蓄水运用，无进一步开发利用价值的;

（四）遭遇洪水、地震等自然灾害或战争等不可抗力，工程严重毁坏，无恢复利用价值的；

（五）库区渗漏严重，功能基本丧失，加固处理技术上不可行或者经济上不合理的；

（六）病险严重，且除险加固技术上不可行或者经济上不合理，降等仍不能保证安全的；

（七）因其它原因需要报废的。

第九条 凡符合本办法第七条、第八条规定，应当予以降等或者报废的水库，由水库降等与报废工作组织实施责任单位根据水库规模委托符合《工程勘察资质分级标准》和《工程设计资质分级标准》(建设部建设[2001]22号)规定的具有相应资质的单位提出水库降等或者报废论证报告。

水库降等论证报告内容应当包括水库的原设计及施工简况、运行现状、运用效益、洪水复核、大坝质量评价、降等理由及依据、实施方案。

水库报废论证报告内容应当包括水库的运行现状、运用效益、洪水复核、大坝质量评价、报废理由及依据、风险评估、环境影响及实施方案。

小型水库，根据其潜在的危险程度，参照本条第二款、第三款规定确定论证内容，可以适当从简。

第十条 水库降等或者报废论证报告完成后，需要降等或者报废的，水库降等与报废工作组织实施责任单位应当逐级向有审批权限的机关提出申请。申请材料包括：

（一）降等或者报废申请书；

（二）降等或者报废论证报告；

（三）报废水库的资产核定材料；

（四）其它有关材料。

第十一条 水行政主管部门及农村集体经济组织管辖的水库降等，由水行政主管部门或者流域机构按照以下规定权限审批，并报水库原审批部门备案：

（一）跨省际边界或者对大江大河防洪安全起重要作用的大（1）型水库，由国务院水行政主管部门审批；

（二）对大江大河防洪安全起重要作用的大（2）型水库和跨省际边界的其他水库，由流域机构审批；

（三）除第（一）项、第（二）项以外的大型和中型水库由省级水行政主管部门审批；

（四）上述规定以外的小（1）型水库由市（地）级水行政主管部门审批，小（2）型水库由县级水行政主管部门审批；

（五）在一个省（自治区、直辖市）范围内的跨行政区域的水库降等报共同的上一级水行政主管部门审批。

水库报废按照同等规模新建工程基建审批权限审批。

其他部门(单位)管辖的水库降等与报废，审批权限按照该部门(单位)的有关规定执行。审批结果应当及时报同级水行政主管部门及防汛抗旱指挥机构备案。

第十二条 审批机关应当组织或委托有关单位组成由计划、财政、水行政等有关部门(单位)代表及相关专家参加的专家组，对水库降等或者报废论证报告进行审查，并在自接到降等或者报废申请后三个月内予以批复。

第十三条 水库降等与报废工作组织实施责任单位应当根据批复意见，及时组织实施水库降等或者报废的有关工作。

第十四条 水库降等的组织实施包括以下措施：

(一) 必要的加固措施；

(二) 相应运行调度方案的制定；

(三) 富余职工安置；

(四) 资料整编和归档；

(五) 批复意见确定的其他措施。

第十五条 水库报废的组织实施包括以下措施：

(一) 安全行洪措施的落实；

(二) 资产以及与水库有关的债权、债务合同、协议的处置；

(三) 职工安置；

(四) 资料整编和归档；

(五) 批复意见确定的其他措施。

第十六条 水库报废的组织实施责任单位应当妥善安置原水库管理人员，库区和管理范围内的设施、土地的开发利用要优先用于原水库管理人员的安置。

第十七条 水库降等与报废工作所需经费，由水库降等与报废工作组织实施责任单位负责筹措。

第十八条 水库降等与报废实施方案实施后，由水库降等与报废工作组织实施责任单位提出申请，审批部门组织验收。

第十九条 水库降等与报废工作经验收后，应当按照《水库大坝注册登记办法》的有关规定，办理变更或者注销手续。

第二十条 对应当予以降等和报废的水库不及时降等和报废以及违反本办法规定进行降等、报废的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域机构责令相关责任单位限期改正；造成安全事故等严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十一条 各省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门可以根据本办法制定实施细则。

第二十二条 本办法由水利部负责解释。

第二十三条 本办法自2003年7月1日起施行。



近年来，中小企业以原材料等动产设定质押向银行申请贷款，银行为防范化解融资风险，委托专业的物流公司对质物进行监管的商品融资业务发展迅速，这对于缓解中小企业资金紧张的局面、拓展银行的业务范围意义重大。但因其中法律关系复杂，规则适用不明，出现纠纷后，当事人争议颇多。在法院内部，对质押监管协议的性质及当事人之间的责任裁量等认识也不统一。因此，这类案件的审理具有一定的复杂性和难度。兹举一例说明：

A企业以其存储于B处的钢材作质押，向C银行申请贷款，并通过指示交付完成了钢材的转移占有。为保全质物，C银行与A企业及D公司三方共同签订《质押监管协议》，约定C银行委托D公司对质物进行保管、监督，A企业予以协助；如因监管不善致使质物损毁灭失，D公司应承担损害赔偿责任。协议签订后，D公司派人到B处对质物钢材实施了监管。期间，案外人以买受人身份到B处提取质物，D公司虽竭力阻止并及时通知了C银行，但质物仍被提走。C银行因向A企业追索欠款未果，遂起诉D公司要求其承担违约责任。

本案争议的焦点为D公司应否承担违约责任。解决这一焦点问题，首先应对质押监管协议的性质和类型作出认定，这是其后法律适用及责任裁量的基础。对质押监管协议究竟属于何种性质类型的合同，审判实务中存在仓储保管合同说和委托合同说两种不同的认识。仓储保管合同说认为，监管协议中明确约定了监管人承担质物的保管义务，故监管人即为保管人，监管协议实为仓储保管合同。对此，笔者不能苟同。虽然监管协议中约定了监管人负有质物保管义务，但监管人的主给付义务并不以保管义务为限，除保管义务外，监管人还另外负有对质物的监督、管理等义务（监管义务），而其与保管义务迥然相异。保管义务只针对物的物理品质而设，不涉及权属问题。在仓储保管合同中，根据合同法第三百八十四条的规定，保管人应对物的品质、数量等进行检验，检验后发生不符的，保管人承担损害赔偿责任，但其中并不包括对物的权属进行检验，保管人因此也无须审查存货人是否真正为货物的所有人。而监管人的监管义务则不同。根据质押贷款的要求及银行签订监管协议的目的，可以认定监管义务中包括了对质物的权属状况进行审核的内容，这是保管义务与监管义务的根本区别。明确此点在实务中尤为必要。在因质物权属引发的质押监管纠纷中，法院如何裁决，往往取决于质物权属审核义务在当事人之间如何分配，这是决定责任的天平向哪一方倾斜的关键。根据商业银行法第三十六条规定，银行在签订质押合同时，负有对质物权属的审查义务。银行将对质物监督、保管的事务概括性地委托给监管人实施时，除非另有约定，否则应视为委托事务中包括了对质物权属的审核义务。从操作层面看，监管人实施核库，对质物监控、管理，也必须以对质物权属进行审核为基础，这是监管人依据诚实信用原则适当履行监管协议的必然要求。当然，赋予监管人对质物权属的审核义务，并不意味着银行的此项法定义务可因签订监管协议而完全免除。故银行和监管人无论哪一方不履行该义务，都应对由此而发生的损失承担相应的赔偿责任。除权属审核义务外，监管义务中还包括对流动质押中质物的价值和数量变动情况进行监督、对质物进行特殊标识以及质物受侵害时在约定时间内及时向银行报告等项义务内容。

由是可知，保管义务无法完全囊括和包含监管义务，二者具有不同的内涵和外延，本案中监管协议约定监管人同时负有监管义务和保管义务，协议的性质应属于概括性的委托合同，而非单纯以质物保管为内容的仓储保管合同。当然，因此时监管人仍负责保管质物，故在判定监管人是否履行了此项义务及其法律后果时，合同法仓储、保管合同章的相关规定亦有适用的余地。在作为委托合同的监管协议中，委托人为银行，受托人为监管人。虽然实践中监管协议均由三方共同签订，但出质人并非监管协议的一方当事人，其仅是与该监管协议存有利害关系的第三人。即便监管协议约定出质人支付监管费，但这也不能证明出质人即为监管协议中的一方当事人。因为出质人履行支付监管费的义务，性质上属于委托合同之外的第三方代为履行本应由委托人承担的支付委托费的合同义务，如出质人未按约定支付监管费，监管人有权向委托人请求支付。

监管人未按协议约定履行监管之责，致使质物发生损毁灭失的，根据合同法第一百二十二条的规定，发生违约责任和侵权责任的竞合，委托人有权选择责任类型。本案中，委托人选择主张违约责任，裁量监管人是否应实际承担责任，应根据监管协议采取何种归责原则而定。合同法奉行合同自由原则，监管协议采取何种归责原则，可以由当事人事先自由约定，如无特殊约定或约定不明，则应按合同法第四百零六条关于委托合同归责原则的规定，认定为采取过错责任原则。质言之，此时判断监管人是否应承担违约责任应以其主观上是否存在过错为要件。案例中，监管协议约定监管人D承担质物保管、监督的义务，但D并未实际保管质物，而是将质物交由原保管人B实际保管，D只是派人前往监督。此种业务模式在业界十分普遍，被称为“输出监管”。此时，D实际上是将受托保管质物的义务转委托他人代为履行。实际保管人B根据指示交付的通知，明知保管物已设定质权的事实，本应根据质权人C或其代理人（监管人）D的指示放货，但其未尽妥善保管义务，擅自允许他人提货，最终造成质物损失，无疑主观上存在过错。此时，如D的转委托未经原委托人C同意，则属于擅自转委托，根据合同法第四百条的规定，监管人D应对实际保管人B的行为向C承担责任；即便D的转委托经过了C的同意，但因监管人D转委托选人不当，主观上同样存在过错，仍应对因此产生的损失在质物可变现价值限度内对C承担补充赔偿责任。


(作者单位：最高人民法院)