WTO与改善中国电信法律环境
王春晖
中国加入WTO后，中国电信业必须作出两项最基本的承诺，那就是：遵守规则、开放市场。因此，WTO中有关GATS的规则就将成为中国电信管理层及电信运营商都必须遵守的准则。然而，能遵守WTO规则的国家，必须是一个搞市场经济的国家；一个搞市场经济的国家，也必须是一个法律环境非常完善的国家。因此，完善中国的法律环境，不仅是为加 入WTO的外部需要，也是中国完善社会主义市场经济体制的内在需要。
加入WTO，中国电信法律体系面临最大的挑战是现有的电信法规、部门规章及地方性法规与WTO规则不相符合。这实际上也是我国原有的以行业垄断为本的立法理念与市场经济立法理念的冲突。
中国目前尚没有统一的《电信法》，规范电信服务贸易的法律规范主要是《中华人民共和国电信条例》（下称《条例》）。《条例》是我国第一部有关电信业的综合性行政法规，《条例》的出台应该是我国电信立法领域的一个重大发展。《条例》确立了中国电信行业监管的十项重要管理制度：（1）电信业务经营许可制度；（2）电信网间互联调解制度；（3）电信资费管理制度；（4）电信资源有偿使用制度；（5）电信服务质量监督制度；（6）电信建设管理制度；（7）电信设备进网制度；（8）电信安全保障制度；（9）外商投资电信制度；（10）电信违法制裁制度。
从世界各国电信法律环境看，我国的《条例》及部门规章、地方性法规与GATS的总体要求还相差很远，特别是一些地方性电信法规本位主义特别严重，而且不透明、不公开。事实上，我国多年来电信立法过程中存在的主要问题是：（1）指导思想基本是管理本位主义，而非经济主体权利本位。太多强调电信行政主管部门的管理权，忽视经营主体的经营自主权；（2）政企职能不能实质分开；（3）部门立法、重复立法，立法时不重视法律的公平性和社会效应。可以说，中国目前的电信服务方面的立法严重滞后，已经成为中国入世后，电信业进一步发展的最大障碍。因此，电信管理层应尽快根据国际电信服务贸易的规则和要求，修改完善有关的部门规章，废除那些与WTO规则相抵触的规章和地方性法规，加快立法速度，特别是要提高立法质量和档次，建立一套清晰透明，符合国际惯例的“游戏规则”。为此，笔者提出如下建议：
一. 关于中国电信业的市场准入问题
中国电信业的市场准入应有一个渐进的过程。根据GATS逐步自由化的规定，服务贸易自由化的进程，应取决天各个成员方的国家政策目标，以及成员方包括它的整体和个别服务部门的发展水平，在逐步扩大市场准入程度方面应根据各国的发展情况给予适当的灵活性。
中国加入WTO的身份是发展中国家，中国在电信服务领域的总体发展水平与欧美等发达国家相差甚远。因此，中国应根据GATS的逐步自由化原则，来确定中国电信服务市场准入的规模、程度和时间，逐步地开放中国的电信服务市场。
二. 有关外商投资电信服务业方面的立法应按GATS的要求作出规定。
GATS第十六条规定了各国在其作出市场准入承诺的服务部门中，将不得采取六项针对市场准入的限制性措施。尽管我国对现行的外商投资方面的法律作了较大的修改，但是与GATS的要求还相差一定距离，而且截止目前为止，我国有关服务业的一般性立法，仍然是一个空白。因此，电信管理层应考虑率先制定有关“电信服务业外商投资的规定”。
目前，在外国合营者的投资比例方面，《中外合资经营企业法》与《电信条例》就相互冲突。《中外合资经营企业法》第四条规定：外国合营者的投资比例一般不低于百分之二十五，没有上限；《电信条例》则规定：从事基础电信业务的公司，国有股权或股份不少于百分之五十一。
三． 关于电信业务经营许可证的取得
目前，国家对经营基础电信业务和增值电信业务均实行许可证制度。颁发基础或增值电信业务许可证，我国主要采用申请与审批制，即由符合条件的提供电信服务的企业提出申请，国家电信主管部门按照电信法规的条件、程序、时限进行审批。但是随着电信服务市场的开放和竞争的日趋激烈，电信服务经营许可证的颁发应当考虑先取得基础电信或增值电信“建设许可证”，然后再通过招标的方式，取得电信业务的经营许可证。
四． 关于电信资费标准问题
电信资费问题，是接受电信服务的消费者都普遍关心的问题。按照《电信条例》的规定：“电信资费标准实行以成本为基础的定价原则，同时考虑国民经济与社会发展要求，电信业的发展和电信用户的承受能力等因素。”但基本电信业务的资费标准仍由国务院信息产业主管部门提出方案，经征求国务院价格主管部门意见，报国务院批准后公布施行。然而，电信行业的“成本”究竟是什么，又有谁去仔细研究过。我认为目前电信资费标准的确定，主要还是考虑了政策因素和投资回报率这两个因素。我国的电信产业是从自然垄断逐渐走向有限制竞争的。在这种条件下，电信资费的定价方法更多是考虑政策因素，而非市场竞争条件下的资源最佳配置；另外，电信业属于资金密集型产业，由于这几年对信息高科技效应的过高预期和市场开放，刺激了对电信市场的过度投资；过度投资使得我国有限竞争的电信业迅速进入了成熟期，市场成本加大，投资回报速度必然就成为投资者的关注的问题。
我们再回头研究一下电信业务的成本，比如投资者很仔细地投资，花钱很小心，并且有很强的监督，这个成本就可能很低。但是如果在垄断或有限制的竞争下，它的价格线不但没有下降的机制，反而还有往上走的趋势。虽然《电信条例》规定，电信业务经营者应根据电信主管部门的要求，提供准确、完备的业务成本数据及其他有关资料。但是电信经营者都以这些数据和资料属“商业秘密”为由，不予提供。因此，电信业务的消费者对制定电信资费标准的成本、数据及资料，仍然没有知情权。我认为，中国加 入WTO后，电信资费的标准应逐步由电信服务的提供者按照市场的需求和价值规律自行确定，国家应逐步取消政府定价。
五． 中国电信业的国民待遇应先对内实行
GATS的国民待遇原则是建立在国际经济关系的非歧视原则基础上的，其核心是一缔约方对来自任何其他缔约国的服务和服务的提供者，在法律规章和管理等方面给予不低于本国的服务和服务提供者所享有的待遇。这表明：国民待遇不仅适用于国外的服务和服务提供者，同样也适用于国内的服务和服务提供者。因此，笔者建议，中国电信业在对外开放之前，应先进行对内开放，在给予国外电信服务和服务提供者国民待遇之前，应先在国内电信业中实行国民待遇。
六． 中国电信业要引入真正的竞争机制，必须实行多元的产权主体，并实行公平的游戏规则
自1998年国家信息产业部成立后，中国电信宣告解体，成立了若干独立的电信公司。目前，在基础电信业务市场，已有中国电信、中国联通、中国移动、中国卫星等几家主要基础电信公司。从这些公司经营的电信业务种类上来看，仅仅是一种业务上的专业化，原有的市场结构并没有发生实质的变化，业务上彼此独立，不可能形成真正的竞争格局。尤其是目前中国电信业的产权结构依然如故，虽然各公司之间有着各自不同的利益和目标，但从所有权主体上看，都属于中央人民政府。如果在竞争中任何一个公司受到重创，遭受损失的只能是国家。因此，国有电信公司必须改革，改革的唯一出路就是进行资产重组，实行多元的产权主体和产权结构。因为“竞争”的内涵是竞赛和争夺，其前提是产权主体和结构必须是多元的或不同的，否则不可能形成真正的竞争。因此，笔者再次建议，国家在允许国外资本介入中国电信服务业之前，应先允许国内非公有资本介入。同时，笔者担心，中国电信业国有控股51％会影响先进技术和管理的引进。道理很简单，只有对方控股时，其利益更大时，才能把更先进的技术和管理源源不断地配套进来。实际上，公司谁控股无关紧要，他赚钱，我收税，他获利，我就业。要明白这样一个道理，我们引进的是企业而不是国家；而且这些企业又都是私有的，只要我们有完善的监管措施，是不会影响我国的主权和安全的。
我国目前的主要电信公司均属国家控股集团公司，这种模式，笔者有几种疑虑：（1）国家电信控股集团公司的董事会成员和高级管理人员由政府任命，公司的决策与政府的决策的区别就不大，这又如何能减少政府对公司业务活动的行政干预呢？那么如果是这样，政企分开就是一句空话。（2）国家电信控股集团所控制的子公司不止一家，这些子公司有盈利的，也有亏损的，国家控股集团从全面利益出发；很可能把盈利的子公司的利润抽走，用于补贴亏损的子公司。这样又形成了新的“大锅饭”。因此，只有建立电信业的多元投资主体，才会解决上述矛盾。首先，由于多方出资，新增投资或技术，有利于技术的更新换代，增加竞争能力，扩大市场份额；其次，由于多方出资，董事会的成份多样化，从而政府的行政干预就会减少，董事会的独立就会扩大；再次，由于多元的投资主体，各个投资主体都关心公司的发展前景，因此，便于公司扩展业务，开拓市场。
目前，中国电信业的“竞争”是无序的、不规则的，基本上是利益导向，而非规则导向。这与中国电信管理层实行的价格不对称管制政策有极大的关系 。众所周知，电信业的竞争同市场的关系极为密切，无论在什么情况下都应当在市场这一大背景下，对竞争进行博弈分析，认识企业竞争存在的客观性具有重要的意义。电信业参与市场竞争的方式无非有两类：一是价格竞争；二是非价格竞争。笔者认为，只有非价格竞争能力的提高才能显示其竞争的实力。由于电信服务本身具有无形性、可变性、易消失性，服务的生产与消费的不可分割性以及服务的全程全网和互联互通等特点 ，使得电信业的非价格竞争因素，显得尤为重要。为此，笔者建议，电信管理层在制定“游戏规则”时，应重点考虑非价格竞争机制。
七． 加快转变通信行政管理职能
WTO规则对成员具有较强的约束力，尤其对成员的政府行为提出了严格的要求。一个成员国要享受WTO的权利并从中获得巨大的利益，必须根据WTO的有关原则、协议和要求来改革政府的行为，增强政府法治性和透明度，以保证政府为市场和企业提供公平的“游戏规则”。
目前，我国的通信行政管理部门，无论在观念上、职能上和管理方式上都不能适应加入WTO后新形势的需要。因此，我国通信行政管理必须加快转变职能，尽快由“控制型管理”向“服务型管理”转变，用“规则导向”取代“权力导向”。笔者认为，在转变通信管理职能上应着重考虑以下几个方面：
（1） 按照公平原则，减少对电信服务贸易的行政干预，强化市场机制；
（2） 按照透明度原则，提高电信服务贸易管理的透明度和公开性；
（3） 按照非歧视原则，一视同仁地对待各通信企业；
（4） 按照国民待遇原则，对本国和外国的电信服务和服务提供者给予平等对待。
八.建立通信行政行为公开化法律体系
WTO中的透明度原则，要求各成员方将有效实施的有关管理对外贸易的各项法律、法规、行政规章、司法判决等迅速加以公布，以让其他成员方政府和贸易经营者熟悉。
为适应加入WTO的需要，我国通信行政领域当务之急应解决两个公开：
1． 通信行政的信息公开
无论是根据WTO关于信息公开的要求，还是根据我国民主与法治的发展需要，建立信息公开制度，应当成为我国通信行政改革的一项重要任务。目前，无论是电信服务的提供者还是电信服务的消费者，都面临着对通信行政信息的欠缺和信息的歧视问题。例如，去年电信资费调整的价格听证会内容，要求公民保密；今年的模拟网退网精神，也要对社会保密。这些本来应向公众公开的信息，确以“保密”二字，成为非阳光下的行为。为此，笔者建议：为保障电信服务的提供者和消费者的知情权的发展要求，必须建立通信行政信息或情报公开的法律制度。
关于印发《电力行业专业技术人才知识更新工程(“653工程”)实施办法》的通知
人事部办公厅 中国继续工程教育协会 中国电力企业联合会
关于印发《电力行业专业技术人才知识更新工程(“653工程”)实施办法》的通知
国人厅发[2006]109号
各省、自治区、直辖市人事厅（局），新疆生产建设兵团及副省级市人事局，中央国家机关有关部委、直属机构人事部门，解放军总政治部干部部、总装备部司令部，中国继续工程教育协会理事单位和有关会员单位，中国电力企业联合会理事单位及有关会员单位、中国电力企业联合会分会和管理及代管学协会、有关电力高校、科研院所：
为推进电力行业专业技术人才知识更新工程（“653工程”）的实施，根据《人事部专业技术人才知识更新工程（“653工程”）实施方案》（国人厅发[2005]73号）的要求，现将《电力行业专业技术人才知识更新工程（“653工程”）实施办法》印发给你们，请遵照执行。
办公厅
中国继续工程教育协会
中国电力企业联合会
二00六年八月三日
电力行业专业技术人才知识更新工程
(“653工程”)实施办法
为贯彻落实《人事部专业技术人才知识更新工程（“653工程”）实施方案》的要求，进一步加强电力行业专业技术人才队伍建设，推进电力行业的继续教育工作，提高电力专业技术人才队伍的整体素质和创新能力，制定本实施办法。
一、目标任务
根据我国电力科技发展和电力专业技术人才队伍建设的实际需要，从2006 年至2010年，在电力行业开展大规模的专业技术人才继续教育活动。每年开展专业技术人才知识更新培训3万人次左右，5年共培训各类中高级专业技术人才15万人次左右。通过专项继续教育活动，使各类中高级电力专业技术人才及时更新专业知识，改善知识结构，提高创新能力，进一步健全和完善电力专业技术人员继续教育工作体系、服务体系和制度体系，为全面提升电力行业专业技术人才的整体素质提供良好的继续教育和培训服务。
二、实施原则
（一）按照政府推动、行业指导、企业自主、施教机构积极参与的原则，充分发挥各方面的积极性，统筹规划，分工合作，积极稳妥地推进电力行业专业技术人才“653工程”的实施，为电力工业的发展提供智力支持和人才保证。
（二）紧密结合电力技术发展趋势和专业技术岗位需求，以能力建设为核心，突出新理论、新知识、新技术、新方法的培训，提高专业技术人才的科技水平和创新能力，增强继续教育和培训工作的针对性和实效性。
（三）以中高级电力行业专业技术人才为重点，优先培训急需紧缺技术业务骨干。通过开展重点专业、重大项目、重要人才的培训，带动整个电力行业专业技术人才知识更新工作的开展。
三、主要内容与方式
（一）公需科目
按照人事部的统一要求，开展专业技术人才继续教育公需科目的培训学习。
（二）电力专业科目
根据我国电力发展和技术创新的需要，在电网技术、水电技术、火电技术、核电技术、电力环保技术、电力市场技术、可再生能源发电技术等主要领域，开展电力专项继续教育活动。
1、电网技术领域：包括先进的输电技术、电网控制和电网仿真技术；电力市场条件下电网经济运行技术；稳定控制技术；电能质量控制技术；输变电设备优化检修技术；电网可靠性评价技术；电网调压控制技术；电力系统继电保护技术；电网输电能力技术；全国联网技术；电力系统自动化技术；超导电力技术等内容。
2、水电技术领域：包括高坝结构安全技术；高坝水力学关键技术；超大型地下洞室稳定技术；边坡工程处理技术；深厚覆盖层上建设高坝的关键技术；水电勘测技术；大坝抗震功能设计关键技术；水电开发与环境影响及对策；混凝土面板堆石坝的筑坝成套技术；复杂地质条件下地基处理、勘测、分析、安全评价技术；中、高水头段大容量混流机组设计和制造技术；生态环境友好的水电建设体系等内容。
3、火电技术领域：包括大型空冷机组技术；燃气轮机和联合循环发电技术；超临界参数空冷机组关键技术的研究；海水淡化技术以及电—水联产的研究；洁净煤发电技术的应用；400MW等级天然气联合循环发电机组的电厂设计、运行和检修技术等内容。
4、核电技术领域：包括核岛及核蒸汽供应系统设计、常规岛及汽轮机发电机组的设计、接口设计以及运行控制技术；核电站寿命管理；内陆核电厂址环境安全标准；内陆核电厂址环境安全评价指标体系及综合风险分析方法；核电厂常规岛设备与系统的可靠性分析；机组故障诊断与分析等内容。
5、电力环保技术与电力市场技术领域：包括烟气脱硝装置核心技术；降低氮氧化物排放的低氮氧化物燃烧技术；高效除尘技术；水电开发流域和库区生态保护；燃煤电厂废料的安全贮放技术；市场结构研究；市场交易模式研究；辅助服务市场的研究；输电权市场研究；市场成员购、售电辅助决策系统；研究电力需求管理实施相关技术等内容。
6、可再生能源发电技术领域：包括风力发电技术；大型风电场安全并网技术；风力发电相关的环境保护；风力发电试验技术、标准化和安全认证；太阳能热发电系统的分析、设计及优化；开发太阳能电池配套与并网系统，并网光伏发电系统和光伏屋顶系统；兆瓦级并网光伏电站研究、光伏电站运行及与电力系统相关技术；生物质能发电方式及其联网技术等内容。
（三）其他专业科目
电力专业技术人员可参加“653工程”的信息技术、现代管理、现代制造等其他非电力主体专业的继续教育活动，充分利用“653工程”相关领域现有资源，避免重复建设和资源浪费。
（四）主要培训方式
1、研修培训。紧密结合生产、科研实际，以电力行业科技最新发展、科研攻关课题和科技创新成果等为主要内容，每年举办一定数量的高级研修班，加快培养电力行业高层次创新型专业技术人才。
2、网络远程培训。大力发展电力远程信息网络体系，依托各电力企业和院校的网络资源，充分利用现代化远程教育手段，对专业技术人才进行继续教育，进一步扩大培训覆盖面。
3、工作实践培养。各电力企业及单位可根据实际工作需要，结合重点工程、重大科研项目，有计划地安排专业技术人才参加实践锻炼，推进项目、资金、人才培养的一体化建设。对重要和特殊岗位上的专业技术人才，采取业务进修、特殊培养、学术交流、技术考察等多种方式进行培训。
4、自学等其他方式。根据专业技术人才的不同需要，有针对性地开设个性化的自选科目，开展多种形式的培训学习。
四、保障措施
（一）组织方式
1、电力行业的“653工程”由人事部、中国继续工程教育协会和中国电力企业联合会共同组织实施，中国电力企业联合会具体负责。组建电力行业专业技术人才知识更新工程专家指导委员会（以下简称专家指导委员会），对本行业“653工程”的实施进行指导和评估，对开展的重要项目进行论证。成立电力行业专业技术人才知识更新工程办公室（以下简称办公室），负责日常工作。办公室设在中国电力企业联合会技能鉴定与培训中心。电力行业各大企事业单位可根据电力行业“653工程”的规划和自身需求，自行组织开展培训或参加有关施教机构的培训。各地人事部门会同本地区电力行业协会做好本地电力行业专业技术人才继续教育的组织实施工作。
2、中国电力企业联合会负责组织制定电力行业专业技术人才继续教育科目指南和年度培训计划，制定具体的规定和措施，整合行业的教育培训资源，开发培训项目、课程、教材，建立网络信息平台。
3、依托本行业大型企业培训中心和国内具有行业特色及专业优势的重点大学、科研院所开展电力行业“653工程”的培训工作。
（二）制度建设
1、实行统计登记制度。按照人事部实施“653工程”的统一规定，办公室对电力行业专业技术人才参加“653工程”的学习情况进行统计、登记和管理，并将统计结果及进展情况定期报中国继续工程教育协会。中国继续工程教育协会对电力行业专业技术人才参加学习情况统一进行代码管理。参加电力行业“653工程”培训并经考核合格者，由各企业自主颁发证书；地方电力企事业单位的专业技术人员由各省电力行业协会负责在《继续教育证书》上登记和统计。
2、建立项目论证发布制度。组织专家对“653工程”主要项目、科目指南、培训大纲、教材课件等进行评估论证。电力行业“653工程”重要项目及时报中国继续工程教育协会备案，并在人事部网站、中国电力企业联合会网站、中国继续工程教育协会网站、中国人事报和继续教育杂志等媒体上公开发布，引导电力行业专业技术人员参加“653工程”的继续教育活动。
3、建立质量评估和监督检查制度。由 “653工程”专家指导委员会对 “653工程” 电力行业的开展情况进行指导和评估，人事部、中国电力企业联合会将不定期地进行监督检查。
（三）服务体系
1、搭建服务平台。积极为继续教育供需双方搭建服务平台，制定电力行业专业科目培训大纲，组织建设本行业领域的教材库和师资库，实现继续教育的优势互补和共享。
2、加强施教机构建设。广泛调动社会资源，与各电力企事业单位人事部门紧密结合，按照人事部的总体要求，结合行业继续教育培训需求，建设一批高质量、示范性、社会化的电力行业专业技术人才继续教育基地。
3、建立信息化服务平台。依托“中国电力企业联合会网”建立电力行业“653工程”信息化服务平台，开展信息发布与共享、数据统计与查询以及交流等活动。
（四）经费保障
1、参加“653工程”的企事业单位要按照国家有关规定落实教育培训经费，并重点向“653工程”的项目倾斜。确保电力行业“653工程”的顺利实施。
2、有关施教机构开展面向社会、学员自愿参加的培训活动，经当地物价部门核准，可以向学员收取一定的费用。所有收费培训项目须上报办公室审批，并报中国继续工程教育协会备案。要尽量降低培训成本，不得以盈利为目的，不得给学员增加负担，并接受有关部门的监督检查。
3、人事部继续教育专项经费对电力行业的重点项目给予一定支持，每年在电力行业选择部分选题新、层次高的高级研修班，纳入人事部整体规划，提供一定经费支持。
（五）其他
1、电力行业专业技术人才每年参加包括“653工程”在内的各类继续教育和培训的时间累计不少于12天或72学时。
2、各电力企事业单位的人事部门要把专业技术人才参加“653工程”培训的情况作为职业能力考核的内容，并和人员的岗位聘用与工作使用结合起来。
3、办公室要采取多种形式，通过多种渠道，积极开展电力行业“653工程”的宣传工作，对在“653工程”中有突出表现的单位和个人进行宣传表彰。
五、实施步骤
由中国电力企业联合会组织编制电力行业“653工程”年度重点项目计划。各电力企事业单位根据本单位战略规划和人才发展规划组织制定落实“653工程”的培训规划和计划。
（一）启动阶段（2006年下半年）
制定下发实施办法，组建专家指导委员会和办公室，并通过多种渠道，积极开展“653工程”的宣传工作。按专业开展科目课程设计，编制培训大纲，优选编写教材，完善培训规划计划。
（二）全面实施阶段（2007年—2010年上半年）
由中国电力企业联合会依据规划计划，分类分层组织实施。每年选择部分重点专业和重点科目，全面开展知识更新培训，稳步推进整个电力行业专业技术人才的知识更新工作。建立和完善工作制度，建设一批优秀课程和教学资源，扶持一批优质的施教机构，做好阶段性总结评估和经验推广工作。
（三）总结评估阶段（2010年下半年）
进行全面总结和评估，评选先进单位、先进个人，研究部署下一阶段工作任务。
