对非法播发气象信息问题的研究
郭英儒 浙江省杭州市西湖公证处 浙江杭州 310013
摘要：本文就近年来社会上非法播发气象信息的案例以及由此产生的质疑进行解析，探讨气象部门的气象信息发布权问题，并对今后气象部门执法和信息发布提出了一些建议。
关键词：非法；播发；气象信息
引 言
近年来，尤其是气象法实施以来，有关气象信息的发布权逐渐成为舆论和媒体争论的焦点。在一些企业非法发布传播气象信息牟利或者一些团体组织的非赢利便民措施受到气象执法部门的阻止的情况下，人们很容易在媒体以及一些所谓专家的引导下，对气象部门的信息发布权产生质疑，有的甚至已经提起行政诉讼。对于这种现象，我们有必要对关于气象信息的播发问题从合理合法等角度做一个梳理，这样更有利于气象部门和民众的相互理解，更有利于气象服务真正服务于大众，更有利于社会主义经济建设。
1. 案例列举
首先我们来看几个案例：
[案例一]2006年11月2日，丽水局职工在翻看当天《处州晚报》时，发现该报刊登的天气预报与气象部门预报结论相差非常大，同时，群众也纷纷致电气象局，质疑气象部门的预报结果，此事在社会上造成了不良的影响。经查，该报此前未办理任何合法手续，为擅自刊登天气预报的非法行为。为制止该报非法传播气象信息行为，丽水局于12月3日致函《处州晚报》，要求立即停止非法传播气象信息行为，并由廖良清副局长亲自送达该报总编。报社总编当即通知具体负责的副总编，立即停止刊登天气预报信息，并保证在没有办理合法手续前，不再出现类似情况。[1]
[案例二]国庆长假期间，金华公交公司开展了一系列便民服务，特地在8路、27路公交车上设立了天气预报展示牌。由于该公司传播天气预报未经气象部门许可，10月8日，市气象局法规处负责人专程前往公交公司车队进行执法调查。气象执法人员指出公交公司的出发点是开展便民服务，但也必须遵守《气象法》和《气象预报发布与刊播管理办法》的有关条款，并告知未经许可传播天气预报的错误性质和危害性。由于未使用规范的气象信息，不但难以为乘客提供便民服务，反而会误导乘客。气象执法人员要求该车队停止违法行为，依法办理天气预报传播的行政许可手续。[2]
[案例三]湖南某新闻网站非法传播气象信息案：从2002年1月开始，省专业气象台发现省内某新闻网站向用户发布的气象信息不是由当地气象主管机构所属气象台站提供的实时天气信息。经查，该网站是通过下载德国私人气象网站的气象信息，从而转发全省未来5天天气预报；并开通网上天气预报定制业务。这些行为违反了《气象法》第25条之规定，属非法传播公众天气预报。省气象局于2002年8月14日派出执法人员依法对其进行了查处，该网站在收到《责令停止违法通知书》后2天停止了违法行为。[3]
[案例四] 河北省一家短信运营商因经营气象短信业务与气象主管部门发生争议，该省11市气象行政部门分别对该短信运营商下达行政处罚书，并引发了11起行政诉讼。6月13日，石家庄市桥西区人民法院开庭审理其中的一起行政诉讼纠纷。[4]
2. 社会质疑及解析
类似的案例随着经济的发展，尤其是气象信息与经济联系日趋紧密的今天，将会越来越多。信息社会里信息会带来的经济利益势必会使一些企业或个人把目光盯到天气预报上来，如案例三、四中的网站和短信运营商。人民生活节奏加快，生活品质提高，对气象服务的要求也多样化，从而使一些服务行业盲目代发天气预报这样的好心办坏事，如案例一、二中的报社和公交公司。
对于两种情况下的违法处理，均有法可依，但也都受到了人们的质疑。
2．1 质疑一：气象部门独占气象信息资源，并以垄断发布权，是一种垄断行为。
03年科技日报发表的《热点聚焦：中国气象怎样走向市场》就已开始关注这个问题。[5]而气象部门到底是不是垄断？究竟一个什么样的市场中什么样的行为才构成垄断？我们不妨从法律角度入手，在尚未正式出台的《反垄断法》（草案）中我们可以看到：第三条： 本法规定的垄断行为包括：（一） 经营者达成垄断协议；（二） 经营者滥用市场支配地位；（三） 具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。前款第（一）项所称垄断协议，是指排除限制竞争的协议、决定或者其他协同行为；第四条： 本法所称经营者，是指在相关市场内从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其他组织。本法所称相关市场，是指经营者在一定时期内就相关商品或者服务（以下通称商品）进行竞争的范围或者区域。也就是说该法给出的定义中构成垄断，首先是在相关市场中，为排除其他竞争者而采取的达成垄断协议或滥用支配地位等手段。气象信息服务领域本身不构成反垄断法所说的市场地位，《气象法》第三条强调：气象工作应当把公益性气象服务放在首位；气象台站……确保公益性气象无偿服务……，明确了气象服务的公益无偿原则。气象服务部门不是企业，是不以赢利为目的的公共服务单位，而不是市场的主体。虽然在气象服务中存在个别有偿服务（见气象法第三条）和收取部分传播收益（见气象法第二十五条）也只是一种探索和对公共经费的补充。不可否认和可以预见的是，未来的气象服务局部领域会向民间开放，并够成合理市场，但目前我国还没有形成这样的市场。同时，气象部门不是市场主体，也就不能称之为垄断了。
有专家学者指出，正是因为国家用法律的形式来巩固了气象部门的垄断地位，才造成了今天这样无市场形成竞争者少的局面，其实是一种国家垄断行为。国家确实需要对一些领域进行垄断，气象服务也包含其中。对于为国家安全和经济建设密切相关的行业，国家有必要完全控制其不进入不必要的市场进行竞争。并非所有的竞争都导致进步，尤其在经济发展尚未达到可以放开的阶段更是应当谨慎。以现在的国情来看，气象服务气象信息直接影响着工农业生产和公众生活，一旦失真，很可能造成严重的后果，甚至导致社会秩序混乱，贻害无穷。竞争会带来不择手段，甚至以迷信代替科学，以哗众取宠代替严谨认真，那样不但不利于气象事业的发展，也会阻碍经济建设的进行。
当然，国外与我国不同的气象服务类型，也能给我们带来一些启示。比如英国是公私竞争型，公共气象部门既开展公益性服务，又开展商业性服务，同时鼓励私人公司搞商业性气象服务，公共气象部门与私人气象公司在气象服务市场平等竞争。这种制度安排，减少了政府的经费和精力负担，既保证了公益性气象服务的持续发展，又引入了市场竞争机制，政府直接参与市场竞争。美国、日本是公私分明型，公益性气象服务与商业性气象服务分开进行。公共气象部门只搞公益无偿服务，不搞商业性活动，资料和产品无偿提供给社会和私人公司；商业性气象服务由私人气象服务机构开展。但是，公共气象部门仍然需要政府直接拨款，公共气象服务的提供缺少竞争和激励，而公共气象服务的使用也没有财务约束。新西兰是完全竞争型，国家实行气象信息全部商业化，国家没有气象部门，政府也要出钱向私人气象公司购买数据。而在我国，直属于国家气象局的华风集团正在做着一些有益的探索。我国加入WTO之后，气象服务商业化行为也越来越刺激公益气象的发展进步。根据WTO《服务贸易总协定》，气象服务贸易属于WTO贸易服务的范围，因此国外各种类型气象服务都将成为我国气象服务的有力挑战，气象做为特殊服务领域，最多也只能是有限放开。[6]或许未来中国气象服务领域会向市场方向发展，而那时再讲垄断避免垄断也为时不晚。
2．2 质疑二：气象部门应当以便民原则为服务指针，不应当和方便民众无谋利的行为过不去。
对于同样仅以服务为原则，不为谋利的便民违法发布气象信息的行为。虽然他们的初衷是好的，只是为了方便人们，但做好事也要讲究方法，便民不能成为违法的理由。一个真正法治社会，应当依法办事，按照法律的程序来做好事，而不是随意妄为。这样不但容易办错事，而且容易让想办坏事的人钻了空子。其道理类似于慈善事业，慈善本是好事，以己之财助人一臂，但是如果没有法律的监管，很容易使双方都受损，而违法者从中渔利。凡是有经济利益的领域，都会引来不法分子的注意，而非法的方式纵然有个体的便捷性，却不利于国家的行政管理。众多的法律案例都一再证明，法治社会做事最好的方法就是遵循法律办事，违法办事会偶尔给人以方便省事的快感，但久则必乱。法律是用来防范和规范做事的，因此，如果真的是把便民服务作为气象事业的原则，那就应当依法办事。
3. 气象信息发布的法律依据
依法办事就应当熟悉相关法律，我国的气象法律也越来越完备，越来越充分起来。关于如何发布气象信息，我们从气象法及地方规章中完全可以找到适当的方法。
3．1 统一发布制度
《中华人民共和国气象法》在第二十二条中明确规定，国家对公众气象预报和灾害性天气警报实行统一发布制度。
如何做到统一？首先，发布的来源统一，气象法第二十二条第二款中，（除各级气象主管机构所属的气象台站）其他任何组织或者个人不得向社会发布公众气象预报和灾害性天气警报。
其次，发布的渠道统一，气象法第二十四条规定，各级广播、电视台站和省级人民政府指定的报纸，应当安排专门的时间或者版面，每天播发或者刊登公众气象预报或者灾害性天气警报。第二十五条广播、电视、报纸、电信等媒体向社会传播气象预报和灾害性天气警报，必须使用气象主管机构所属的气象台站提供的适时气象信息，并标明发布时间和气象台站的名称。
为保证发布的来源和渠道的统一而规定了相应的处罚，第三十八条规定违反本法规定，有下列行为之一的，由有关气象主管机构按照权限责令改正，给予警告，可以并处五万元以下的罚款：（一）非法向社会发布公众气象预报、灾害性天气警报的；（二）广播、电视、报纸、电信等媒体向社会传播公众气象预报、灾害性天气警报，不使用气象主管机构所属的气象台站提供的适时气象信息的；根据行政处罚法第九条，该处罚条款是有效条款。对于其中的非法发布的概念，气象法没有详细说明，但从其前后法条可以看出，非法情节应当包括：个人或其他组织向社会发布气象信息，各级广播、电视台站和省级人民政府指定的报纸未安排时间版面每天播发气象信息，广播、电视、报纸、电信等媒体向社会发布气象信息未使用气象台提供的信息、未标明发布时间和气象台站的名称。各地方规章也以行政许可和命令禁止等不同形式来规范气象信息发布（如浙江省实施《气象法》办法）。
3．2 著作权问题
随意播发转载气象信息，不仅违反了《气象法》和地方规章，同时也违反了《著作权法》的相关规定。中国气象局刊发的《气象预报发布与刊播管理办法》中明确，气象预报属于气象科技成果，制作和发布单位对其享有所有权，并受有关法律、法规保护。气象预报信息是气象台站工作人员的职务行为，根据著作权法规定，由法人或者非法人单位主持，代表法人或者非法人单位意志创作，并由法人或者非法人单位承担责任的作品，法人或者非法人单位视为作者。因此气象部门是预报信息的合法著作权人，理应受到法律的保护。著作权法规定，使用他人作品应当同著作权人订立合同或者取得许可。
因此，笔者认为，非气象部门发布气象信息，要注意到，在某些制订的地方规章中有明确的行政许可规定的省份，应当按照行政许可程序办理。气象部门正当行使审批和监督的职能，并收取适当费用用于气象事业发展。对于无明确规定行政许可的省份，个人及其他组织无权发布气象信息，即不能发布，否则就是违法。对于正当使用气象信息的组织或个人，可以和气象台站签定使用协议，但该使用不应当涉及发布。
而气象部门在遇到违法发布气象信息行为时，不但可以依照行政法律程序，对违法人员和组织进行行政处罚，同时气象台站做为气象信息的著作权人，还可以依照著作权法，对违法使用气象预报信息的侵权行为人要求民事赔偿。
4. 一些建议
虽然关于气象信息的非法传播问题，法律已经做了详尽的规定，我们从国家发展经济进步和当前国情的角度能够理解国家对公众气象预报和灾害性天气警报实行统一发布制度，但对于非法传播气象信息的执法工作以及气象部门对气象信息的发布工作仍任重道远。
首先，需要做好普法工作。虽然气象部门是科研单位，以科技研发为主导。但科学离不开法律的规范和帮助，没有法律的指导和防范，气象工作就很难做到科学严谨，服务人民。所以就需要气象部门在致力于科学研究的同时，不忘普法宣传；在科学普及的同时，让气象法同样深入民心。只有这样，才能让人民理解，只有这样，才能保障气象事业顺利进行。做好社会普法工作，其中尤为重要的是对媒体的普法，现阶段媒体具有相当大的舆论引导能力。而在违法事件发生后，某些媒体的唯恐天下不乱心理，也刺激了很多不懂法律的民众的违法热潮，这固然是媒体监管上的疏漏，但也是新闻自由很容易带来的副产品。这就需要气象普法工作首先做到先普媒体，让媒体先知道法律，明白法律，并代为解释法律，从而让大众了解法律。因此，先普媒体是做好气象普法的一个便捷有效的方式。
其次，气象执法部门应当规范执法、严格执法、依法执法。气象执法存在着发现难，相关法规少等困难，这就要求气象执法更要做到规范严格。气象法其实质是实体法，而气象法缺乏程序法规，所以更多的时候，只能依靠行政诉讼法、行政处罚法和行政许可法等行政相关法律。因为气象部门的行政主体性质，所以在气象法律诉讼中使用行政诉讼规则是符合气象法律特性的。但我国一向有重实体轻程序的弊病，加之气象法的公益优先原则，很容易造成气象行政诉讼只追求实体公正而忽略程序公正。
再次，气象信息服务要跟上时代步伐。许多的违法发布行为的发生，正是因为气象部门自身的服务并没有完全适应经济发展，没有全面的考虑到人民的需要，因此才刺激了一些公司企业以此做为其盈利的手段。正是服务的滞后，才给不法分子创造了“市场”，同时也给自己造成“垄断”的负面影响。《国务院下发加快气象事业发展的若干意见》中强调：应拓展气象信息发布渠道，引导有关媒体、网络和通信运行企业积极配合气象主管机构做好气象信息的播发工作，以气象警报、广播、电视、报刊、互联网、手机短信息等多种形式及时发布气象灾害预报警报信息，扩大气象信息的公众覆盖面，建立畅通的气象信息服务渠道，提高公共气象服务的时效性。
泰安市政府采购管理暂行办法
山东省泰安市人民政府
政府令【第67号】《泰安市政府采购管理暂行办法》
泰安市人民政府令 第67号《泰安市政府采购管理暂行办法》已经市政府二000年第四次常务会议通过,现予发布施行。
市 长： 鲍志强
二OOO年七月一日
泰安市政府采购管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为了加强对政府采购活动的管理和监督，保障政府采购质量，提高财政资金的使用效益，根据国家有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称政府采购，是指纳入财政预算管理的国家机关、社会团体、事业单位和其他组织或项目法人(以下统称采购单位)，使用财政性资金获取货物、工程、服务的行为。
第三条 政府采购分为集中采购和分散采购两种形式。
集中采购是指由各级政府专设的采购机构（以下简称政府采购机构）统一组织采购的行为。
分散采购是指采购单位按规定自行组织采购的行为。
第四条 政府采购应当遵循公开、公平、公正和效益优先的原则。
第五条 市、县(市、区)政府财政部门是政府采购的主管部门。政府采购机构负责政府采购的日常工作。
第二章 采购方式
第六条 政府采购以集中采购为主。集中采购主要采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式：
(一)公开招标采购，是指以招标公告的方式邀请不特定的供应商投标的采购方式；
(二)邀请招标采购，是指以投标邀请书的方式邀请五个以上特定的供应商投标的采购方式；
(三)竞争性谈判采购，是指直接邀请三家以上的供应商就采购事宜进行分别谈判的采购方式；
(四)询价采购，是指对三家以上的供应商提供的报价进行比较，以确保价格具有竞争性的采购方式；
(五)单一来源采购，是指直接向特定供应商采购的采购方式。
第七条 属于下列情形之一的，应当采取公开招标或邀请招标方式：
(一)基础设施、公用事业等工程项目；
(二)大型维修及服务项目；
(三)办公信息自动化管理系统；
(四)大宗办公用品；
(五)政府认为需要通过招标采购的其他项目。
公开招标应当在新闻媒体上发布招标公告。
第八条 属于下列情形之一的，可以采用竞争性谈判采购方式：
(一)招标后，没有合格标或者没有供应商投标的；
(二)急需采购的；
(三)对技术含量有特别要求的；
(四)财政部门认定的其他情形。
第九条 属于标准规格且价格弹性不大的，可以采用询价采购方式。
第十条 属于下列情形之一的，可以采取单一来源采购方式：
（一）只能从特定供应商处采购的；
（二）原采购的后续维修、零配件供应、更换或扩充，必须向原供应商采购的；
（三）补充合同的价格不超过原合同价格50％的工程，工程要求必须与原供应商签约的；
（四）财政部门认定的其他情形。
第十一条 政府集中采购具体事宜由政府采购机构办理，也可委托有关主管部门或社会中介机构办理。
第十二条 分散采购采取定点采购、采购单位自主采购和持采购卡采购等方式。
第十三条 政府集中采购采取的具体方式，由政府采购机构提出意见，报财政部门批准。重大项目的采购方式，应报同级政府批准。
第三章 集中采购程序
第十四条 政府集中采购应当编制采购目录。采购目录由政府采购机构根据政府采购的实际需要编制，由财政部门审核报同级人民政府批准后组织实施。集中采购目录，应向社会公布。
第十五条 凡列入政府集中采购目录的，采购单位应当按政府采购机构规定的时限填报政府集中采购登记表，并附有数量、质量、规格、技术要求等相关的资料。
技术含量较高的，应附有专家或技术人员出具的可行性论证报告。
第十六条 公开招标采购、邀请招标采购、竞争性谈判采购,按下列程序进行：
（一）政府采购机构组织编制和发布采购信息；
（二）供应商依照采购信息提供有关资料；
（三）政府采购机构组织评审委员会对供应商提供的资料进行评审，提出意见；
（四）政府采购管理委员会对评审委员会提出的评审意见进行研究，择优确定供应商。
２０万元以下的采购项目，可由评审委员会评审后确定供应商；
（五）政府采购机构组织采购单位或直接与供应商签订采购合同；
（六）政府采购机构或采购单位组织验收；
（七）结算。
第十七条 询价采购、单一来源采购或紧急情况下的采购,由财政部门报经政府采购管理委员会批准,由政府采购机构直接组织采购。
重大工程项目的评标、定标，可由政府采购管理委员会委托项目法人依照有关程序组织实施。
第十八条 评审委员会由政府采购机构、采购单位、监察部门的代表和有关技术、经济等方面的专家（技术人员）组成。
第十九条 政府采购管理委员会由同级政府组织财政、审计、监察、技术监督等部门的负责同志组成，并邀请人大、政协机关的有关负责同志参加，采取少数服从多数的原则，决定采购事项。
第二十条 政府集中采购项目所需资金，由财政部门按合同额拨付政府采购机构。政府采购机构按合同约定的付款期限支付供应商。采购单位需要与财政性资金配套的，应在实施采购之前存入政府采购资金专户。
第二十一条 上级财政拨给下级财政的专项资金，凡属集中采购目录范围的，由上级政府采购机构负责组织采购。
第二十二条 集中采购过程中的招标评标、项目论证及咨询、质量鉴定、代理、公告等相关采购活动费用，由同级财政部门预算安排。采购机构接受非预算管理单位委托采购的项目或采购单位需要配套的资金，采购费用按比例分担。
第四章 采购监督
第二十三条 监察、审计、财政部门应当按照各自的职责，依法对政府采购活动进行监督检查，发现问题，依法依纪进行处理。监督检查的主要内容：
(一)政府采购有关规定的执行情况；
(二)政府采购目录的执行情况；
(三)政府采购方式、采购程序的执行情况；
(四)政府采购合同履行情况；
(五)其他需要检查的内容。
被检查单位应如实反映情况，并及时提供有关资料。
第二十四条 政府采购机构有下列情形之一的，采购无效，财政部门应追究主管人员和直接责任人员的责任；构成犯罪的移交司法机关追究刑事责任；给供应商造成损失的，应当承担赔偿责任：
(一)应当采用招标采购方式而未采用，或在招标过程中违反有关规定的；
(二)擅自变动采购标的的；
(三)委托不具备资质的机构承办政府采购事务的；
(四)与代理机构或者供应商串通的；
（五）玩忽职守、失职渎职给国家造成损失的；
(六)其他违反政府采购规定的行为。
第二十五条 供应商有下列情形之一的，两年内不得进入本级政府采购市场：
(一)提供虚假材料的；
(二)采用不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；
(三)与政府采购机构、采购单位或代理机构串通的；
(四)向采购主管机关、政府采购机构、采购单位、
采购代理机构等行贿或提供其他不正当利益的；
(五)中标后无正当理由不签订合同或不履行合同的； (六)其他违规违约行为。
给政府采购机构或采购单位造成损失的，应当承担赔偿责任。
第二十六条 采购单位无视政府集中采购项目目录，擅自进行采购的，由财政部门按违反财经纪律论处。
采购单位在填报集中采购登记表时虚增采购数量或提供的技术资料有误造成损失的，追究单位或有关人员的责任。采购单位无正当理由，故意延迟、刁难或拒绝验收，给供应商造成损失的，应当承担赔偿责任。
第二十七条 政府采购应当接受社会的监督。任何单位和个人都有权对政府采购中的违法违规行为进行检举，监察、审计、财政等有关部门应当及时进行调查和处理。
第五章 附则
第二十八条 本办法执行中的具体问题按泰政办发［1993］78号文《关于市政府行政性规章解释权限和程序问题的通知》规定进行解释。
财政部门可依据本办法制定相关的配套制度。
第二十九条 本办法自发布之日起施行。
