民政部党组关于贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的实施办法
民政部党组
民政部党组关于贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的实施办法
民组字[2008]14号 时间：2008-08-29
为认真贯彻落实中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》（中发〔2008〕9号，以下简称《工作规划》），推进民政部惩治和预防腐败体系建设，结合民政工作实际，制定本实施办法。
一、指导思想、基本要求和工作目标
（一）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观。以加强党的执政能力建设和先进性建设为主线，全面坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，牢固树立“以民为本、为民解困、为民服务”的民政工作核心理念，以改革创新精神扎实推进民政部惩治和预防腐败体系建设，为推动民政事业又好又快发展，促进社会主义和谐社会建设提供有力保证。
（二）基本要求
认真贯彻落实中央提出的“围绕中心、服务大局，改革创新、开拓进取，惩防并举、重在建设，统筹推进、综合治理，突出重点、分类指导”的基本要求，坚持站在全局的高度，以改革创新的精神状态、思想作风和工作方法，谋划、落实好惩治和预防腐败体系建设的各项工作；坚持把反腐倡廉建设贯穿于保障基本民生、维护群众基本生活权益等民政工作之中，完善工作机制，充分发挥服务和促进作用；坚持以领导干部和重要部位为重点，以规范和制约权力行使为核心，加强对民政重点专项资金、重大投资项目和关键环节权力的监管，不断巩固和提高反腐倡廉建设成果；坚持把改革的推动力、教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、惩治的威慑力结合起来，把近期目标与长期目标结合起来，不断增强惩治和预防腐败体系建设的科学性、系统性、前瞻性和实效性。
（三）工作目标
经过5年的努力，到2012年，形成更加完善的民政部惩治和预防腐败体系基本框架。基本建立民政部拒腐防变教育体系、反腐倡廉制度体系和有效的权力运行监控体系，使防治腐败的体制机制改革继续深化，民政行业作风进一步改进，人民群众的满意度有新的提高。
二、推进反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线
（一）加强反腐倡廉宣传教育。按照党的十七大和中央《工作规划》确定的教育内容，重点抓好中国特色社会主义理论体系的学习，根据中央部署深入开展科学发展观教育活动，教育和引导党员干部特别是领导干部深刻领会科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求，牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观及社会主义荣辱观，加强党性和从政道德修养，打牢廉洁从政的思想政治基础，做到清清白白做人，干干净净做事。根据中央制定的指导意见，研究制定民政部加强领导干部反腐倡廉教育的意见，完善民政部党组理论学习中心组学习制度，定期安排反腐倡廉理论学习。认真落实《关于加强党员经常性教育的意见》（中办发〔2006〕21号），把反腐倡廉宣传教育纳入部直属机关党建宣传教育总体部署，融入到学习实践科学发展观活动之中，提高教育的针对性和有效性。
（二）加强党的作风和纪律教育。按照中央的部署，在各级民政党员领导干部中开展党风党纪专题教育，引导党员领导干部继承党的光荣传统，自觉遵守党的政治纪律、组织纪律、经济纪律和群众纪律，深化为民理念，牢固树立和履行“以民为本、为民解困、为民服务”、“解决民生、落实民权、维护民利”的民政工作核心理念和职责，切实做到为民、务实、清廉。配合有关部门抓好“改进街道社区干部作风”工作。
（三）健全反腐倡廉教育工作机制。完善反腐倡廉教育制度，丰富教育内容，创新教育形式，健全工作机制。把反腐倡廉教育与政治理论、民政业务有机结合起来，把反腐倡廉教育与思想建设、作风建设、道德建设有机结合起来，把反腐倡廉教育与民政干部核心素质教育有机结合起来，坚持日常廉政教育与主题教育相结合、自我教育与培训教育相结合、正面教育与警示教育相结合，推进民政反腐倡廉教育不断深入。坚持民政部党组成员和部直属机关各单位主要负责人讲党课制度。把反腐倡廉教育列入干部教育培训规划，纳入民政部管理干部学院和民政部培训中心教学计划。在领导干部任职培训、干部在职岗位培训、新录用人员初任培训中开设廉政教育课程。完善部直属机关反腐倡廉宣传教育联席会议制度。建立反腐倡廉联络员、信息员制度，加强反腐倡廉工作沟通和信息交流。充分发挥《中国社会报》、《中国民政》、民政部网站等民政舆论宣传教育阵地作用，办好反腐倡廉专栏、专题、专版，加大反腐倡廉宣传教育力度，营造风清气正的良好舆论氛围。
（四）加强廉政文化建设。以和谐机关建设为载体，推进部直属机关廉政文化建设。结合构建和谐社区建设和社会组织自律建设，发挥民政部门社区建设、社会组织管理的职能优势，积极配合有关部门推进廉政文化建设。按照《民政部关于进一步推进廉政文化进社区工作的指导意见》（民发〔2008〕25号），发挥社区在传播、弘扬廉政文化中的积极作用，利用各类社区服务设施和条件，积极开展以倡导文明新风为主题和群众喜闻乐见的社区文化活动为载体的社区廉政文化活动，继续做好万家社区图书室援建活动，把廉政文化进社区工作融入到和谐社区建设之中。积极引导社会组织加强廉政文化建设，推行信息公开和服务承诺，进一步推进社会组织诚信自律建设活动。
三、推进体制机制改革，健全反腐倡廉规章制度
（一）完善党内民主和党内监督制度。认真贯彻落实中央即将制订颁发的《中国共产党党组工作条例》及有关文件政策，修订完善民政部党组工作规则，健全和完善党内情况通报、情况反映、重大事项集体决策、重大决策征求意见等具体制度。完善领导干部民主生活会制度，提高民主生活会质量。完善党内监督制度，推进党务公开。部直属机关各级党组织，要从实际出发，制订完善相关的制度和规则。
（二）健全反腐倡廉领导体制和工作机制。进一步完善“党组统一领导，业务部门各负其责，纪检监察组织协调，依靠群众支持和参与”的民政部反腐倡廉建设领导体制和工作机制。调整和健全民政部党风廉政建设和反腐败工作领导小组，完善反腐倡廉建设协作机制和保障机制，建立牵头单位联席会议制度和牵头任务督办制度，建立领导干部廉政档案制度，完善监督机制。加强部直属机关纪委组织建设，制订完善工作运行机制。
（三）完善党风廉政建设责任制。根据中央有关文件精神，修订《民政部党风廉政建设责任制实施办法》，建立和完善责任考核、责任追究等相关配套的规章制度。部直属机关各单位结合实际修订完善本单位的党风廉政建设责任制实施办法，确保党风廉政建设责任制的贯彻执行。配合有关部门研究制定实行农村基层党风廉政建设责任制的规定。
（四）加大制度贯彻执行力度。认真贯彻落实中央和国家反腐倡廉法律法规，严格执行反腐倡廉各项制度，加强对各单位制度落实情况的监督检查，做到令行禁止、违制必纠。根据中央文件要求和新出台的法规以及政策性文件，结合民政部门实际，及时建立健全与之相配套的规章制度。部直属机关各单位做好本单位相关规章制度的清理、修订、完善工作，并将本单位制定的规章制度及时报部党风廉政建设和反腐败工作领导小组备案。
四、强化监督制约，确保权力正确行使
（一）加强对部直属机关、领导干部特别是领导班子主要负责人的监督。
1．加强对遵守党的政治纪律情况的监督。严明党的政治纪律，维护党章和其他党内法规，维护中央权威和党的集中统一，始终同以胡锦涛同志为总书记的党中央保持一致，确保党的路线方针政策在民政部门的贯彻执行，确保党的十七大确定的重大理论观点、重大战略思想、重大工作部署在民政部门得到全面落实，确保中央确定的民政方针政策在基层得到贯彻落实。
2．加强对贯彻落实科学发展观情况的监督。结合民政部门实际，重点加强对关系民生、民权、民利政策落实情况的监督检查，确保自然灾害救助、城乡低保、农村五保供养、孤老残救助、流浪乞讨人员救助、社会福利、优抚安置等各项为民政策落到实处，切实把科学发展观的要求转化为促进民政工作又好又快发展的实际行动。配合有关部门抓好其他相关落实工作。
3．加强对领导干部执行民主集中制情况的监督。认真开展对涉及全局性问题、重要干部推荐任免和奖惩等方面贯彻执行民主集中制情况的监督检查，严格规范领导决策权、行政审批权、资金分配权、行政处罚权和人事任免权，有效约束领导干部特别是领导班子主要负责人的自由裁量权，严格执行议事规则和决策程序。
4．加强对落实党风廉政建设责任制和落实领导干部廉洁自律规定情况的监督。认真贯彻执行党风廉政建设责任制，坚持和完善年初责任分解、年中督办检查、年底评估考核制度，探索和完善贯彻落实党风廉政建设责任制的新途径、新措施，加强对执行责任制情况的监督检查。认真贯彻执行中央关于领导干部廉洁自律、廉洁从政的一系列规定，加强对部直属机关各单位领导干部遵守组织人事纪律和廉洁从政各项规定等方面的监督。坚决纠正领导干部利用职权和职位影响，在住房、用车、配偶与子女从业等方面谋取不正当利益，以及公务活动中奢侈浪费、违规公款消费等行为。加强对领导干部个人重大事项报告、述职述廉、诫勉谈话、因公出国（境）管理等制度执行情况的监督检查。
5．加强对领导干部作风的监督。认真贯彻《民政部党组关于加强直属机关领导干部作风建设的决定》（民组字〔2007〕7号），加强对部直属机关党员干部特别是领导干部思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风的监督检查，督促民政党员干部做执政为民的表率、开拓创新的表率、发扬民主的表率、勤俭节约的表率、廉洁自律的表率。
（二）加强对重要领域和关键环节的监督。
1．加大对重大决策的监督。凡涉及民政事业改革发展的重要事项、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用等，必须经过领导班子集体研究决定，防止决策失误。
2．加强对干部选拔任用工作的监督。严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》，加强推荐、考察、考核、讨论、决定等干部选拔任用工作全过程的监督，防范考察失真和干部“带病提拔”。完善便利、安全、有效的举报机制，切实落实党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。完善民政部干部监督考核办法，实行平时考核、定期考核、重大事件考核相结合，发挥监督考核结果在干部任用和监督管理中的作用。
3． 加强对行政审批权和行政执法权行使情况的监督。把部直属机关具有行政许可的单位所实施的每一项行政许可事项的办理情况都纳入监督范围，重点抓住行政许可事项办理的许可时限、工作质量、收费依据以及许可范围、设定条件等，对行政许可事项的所有环节和步骤，实行全程监督，并建立完善相关监督机制。通过完善民政行政执法公开制度，推行行政审批电子监察系统，逐步实现对行政审批权和行政执法权行使情况全程有效监督，有效防止审批过程中不规范和不廉洁现象的发生。
4．加强对民政资金运行情况的监督。进一步加强对部机关和直属事业单位非税收入的监督和管理，定期开展财务检查，加强对资金运行的监督，切实保证“收支两条线”规定落到实处。严格银行账号管理，对单位开立、变更、撤销、保留银行账户，严格实施审批、备案、年检制度。非财务部门不得开立银行账户，部机关和直属事业单位所有资金往来必须经过财务部门，严禁设立账外账和“小金库”。对涉及预算申报、福利彩票公益金分配使用等重大财务事项，必须经过严格的审批程序。完善采购程序和监督办法，严格实行“管采分离”，切实加强部直属机关各单位的政府采购工作管理，建立国有资产网上监管系统。严格基建投资管理，修订《民政部建设工程招标投标管理办法》。
加强内部审计工作。对部直属事业单位、部管社团和代管单位的财务收支、财政收支、经济活动以及经济管理和效益情况定期进行审计，对其主要领导干部进行任期经济责任审计，逐步建立健全经济责任审计结果问责制、追究制等制度。对部直属事业单位、部管社团和代管单位内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审。
（三）增强监督合力和实效。
加强和改进党内监督。严格执行党章，全面贯彻《党内监督条例（试行）》，认真落实党的组织生活会制度，加强领导班子成员之间相互监督。认真贯彻《中国共产党党员权利保障条例》，营造党内民主环境，切实保障党员批评、建议、检举等权利。自觉接受人大监督和政协的民主监督，接受人民法院依照《行政诉讼法》对民政部门实施的监督，完善上级民政部门依照《行政复议法》对下级民政部门的行政层级监督。自觉接受群众监督和社会监督，进一步强化信访工作，健全民政部信访督查工作制度和工作机制。加强和改进舆论监督，打造民政系统新闻舆论监督平台。发挥各级民政纪检监察机构的监督作用，坚持和完善情况通报制度。逐步建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行监督机制，增强监督合力和实效。发挥社会组织的监督作用，配合有关部门做好相关工作。
五、深化改革，从源头上预防和治理腐败
（一）推进干部人事制度改革。进一步规范领导干部公开选拔、竞争上岗程序和办法，推进以民主推荐、民主测评、民主竞争为核心的干部选拔任用机制创新，健全选拔任用工作监督约束机制，着力解决民主推荐、民主测评中存在的问题，提高选人用人公信度。完善干部监督工作联席会议制度、人事部门和纪检、监察、财务、审计等部门的经济责任审计联席会议制度。研究制定部机关和直属事业单位领导干部综合考核评价办法，建立体现科学发展观和正确政绩观的领导干部实绩考核评价指标体系。完善领导干部职务任期、回避
和交流制度。修订《民政部公务员管理暂行办法》。推进部直属事业单位人事制度改革，深化部管社团管理体制和运行模式改革，健全部管社团人事管理制度。
（二）推进行政管理体制制度改革。认真贯彻落实《关于深化行政管理体制改革的意见》，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的民政行政管理体制；建构依法、科学、民主的民政行政决策机制和决策责任追究机制；建立健全决策跟踪反馈和决策效果后评估机制；建立完善的民政工作法律、法规、规章制度，把反腐倡廉建设的基本要求贯穿到法规审查工作的各个环节，落实到法规拟确立的具体制度之中；建立权责明确、依法行政、监督有效、保障有力的民政行政执法体制；完善民政部门行政监督制度，强化对行政行为的监督，全面提高民政干部特别是领导干部依法行政的能力。建立完善民政行政执法自由裁量权分解、民政行政执法评议考核制、民政行政执法过错责任追究制等有关规章制度。政策法规司配合有关部门做好推进行政管理和社会体制改革的其他相关工作。
（三）推进财务制度改革。根据国家相关政策的出台，及时修订和完善民政资金管理、财务管理、预算管理、银行账户管理、国有资产管理和内部审计等有关规定。改进民政资金管理办法，建立健全民政资金规范、安全、有效运转的机制，推进国库集中支付改革，创新网上财务管理信息系统，建立重大开支预警机制，从制度上规范和防止腐败问题的产生。研究建立民政部项目绩效考评新机制，积极推进项目绩效考评工作，修订《民政部项目资金管理暂行办法》。加强国有资产管理，修订《民政部国有资产管理办法》。制定《民政部差旅费管理办法》、《民政部会议费管理办法》。
（四）推进政务公开和政府信息公开。继续深入贯彻落实中办、国办《关于进一步推行政务公开的意见》和《中华人民共和国信息公开条例》，及时公开在履行职责过程中依据的法律法规、部门规章、规范性文件，公布行政许可和行政审批、主要业务工作的进展、完成情况等方面的政府信息。严格执行民政部机关政府信息公开、听证、专家咨询等相关制度。建立和完善政务公开监督制度、档案制度、责任追究制度等各项规章制度，不断完善和创新政务公开和政府信息公开的方式方法，加快民政电子政务建设，推进民政事业单位办事公开，努力建设“阳光民政”。配合有关部门做好相关工作。
（五）推进村务公开制度改革。
按照中央任务分工方案，做好推进村务公开牵头工作。
1.贯彻落实《民政部关于学习贯彻〈中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见〉通知》（民函〔2004〕159号），进一步健全村民自治组织和村党组织领导的充满活力的村民自治机制，完善村民会议和村民代表会议为主要形式的民主决策制度，指导各地建立健全有关组织制度和议事规则，加大村务公开“难点村”的治理整顿力度。
2.按照《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（中办发〔2006〕32号）的要求，认真做好村务公开目录编制工作，力争在2008年完成全国所有县（市、区）县级村务公开目录编制任务，2009年至2010年完成省级村务公开目录编制工作。
3.进一步加大村委会换届选举工作的指导力度，聘请人大代表、政协委员、学者担任选举观察员，2009年至2011年，开展全国村委会选举观察员示范活动，2012年制订《全国村委会选举观察员示范活动纲要》，实现在全国建立村委会选举观察员制度。
4.推进村务公开法规制度建设。2010年前，督促所有省级单位制订《村务公开办法》等法规政策，2012年基本实现全国所有县级单位制订《村务公开办法》。在开展县乡政务公开与村务公开的联动调研基础上， 2010年前制定《乡镇人民政府指导村委会工作规则》，将乡村政（村）务公开列为其中的重要内容。2010年至2012年，督促各地按规则的相关规定，实现以县乡政务公开带动村务公开，以村务公开促进县乡政务公开，实现县乡村三级有效联动。
六、加强行风建设和执法监察工作，着力解决损害群众利益的突出问题
（一）加大纠风工作力度。
1.强化对救灾专项资金的监督管理。按照中央任务分工方案，做好救灾专项资金监管的牵头工作。重点建立健全灾害救助资金申请审核制度、灾害救助资金公开透明机制、灾害救助资金多方监控机制、灾害救助资金快速拨付机制和救灾捐赠机制。建立健全各级民政部门灾害救助资金的监管组织体系、灾害救助资金的监督检查制度和灾害救助资金的责任考核制度。抓紧建立健全有关法规、规章、制度，着重制定《自然灾害救助条例》、《自然灾害生活补助资金管理办法》、《社会募捐管理办法》，修订《春荒、冬令灾民生活救助工作规程》、《灾害应急救助工作规程》、《灾区民房恢复重建管理工作规程》、《国家自然灾害救助应急预案》。到2012年底，基本建立灾害救助资金（包括救灾捐赠款）监管工作组织体系、政策法规体系和运转高效的工作机制、多方参与的监控机制、公开透明的公示机制，最大程度地保障灾害救助资金的使用方向，最大程度地减少违规现象，最大程度地提高使用效率，最大程度地提升社会满意度。
2.加强对行业协会的监督管理。广泛开展调查研究，完善纠错机制，建立评估制度，制定《民间组织登记管理机关实施行政处罚程序规定》，修订《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理办法》，待条例颁布实施后，会同有关部门制定相关配套政策和规章制度，健全行业协会相关政策。配合有关部门，做好规范行业协会服务和收费行为的工作，加强监督检查和专项治理，坚决纠正行业协会的不规范收费行为。推进政会分开，推动建立政府购买服务机制，引导行业协会完善内部治理，健全自律机制，完善行业协会综合管理体系。配合有关部门继续做好清理评比达标表彰工作，协助各业务主管单位对社会团体的评比达标表彰项目进行清理、规范，推进社会组织工作人员的专业化和职业化，加强社会组织工作人员道德建设。
3. 结合民政部门实际，注重研究制定行业服务标准、准则，着力解决殡葬管理、收养登记、婚姻登记、五保供养、社会救助、社会福利、优抚安置、福利彩票发行管理、民政窗口单位服务等方面群众反映突出的行业作风问题，切实维护人民群众的合法权益，努力提供高效和满意服务。
4.配合有关部门查处侵害进城务工人员利益问题。
5.按照中央有关规定，落实纠正举办节庆活动过多过滥等问题，规范部机关和直属事业单位举办节庆活动，坚决纠正和查处滥用民政资金举办各种节庆活动。
（二）深化行风建设。落实全国纠风工作会议精神，巩固民政基层单位行风建设成果，创新行风建设工作思路。修订《民政基层单位民主评议行风实施办法》，进一步完善和明确民政基层单位行风评议内容、范围、标准和程序，改进评议办法。在民政基层单位继续开展民主评议行风活动，每年确定重点评议对象，5年实现对民政基层单位评议一遍。不断总结、交流和推广先进经验，建立有效的评议成果运用机制，提高评议工作科学化和透明度。研究提出民政系统“行风建设示范单位”创建活动意见，2008年启动 “行风建设示范单位”创建活动，逐步建立一批国家级、省级、地市级、县（市）级示范单位，到2012年，全国民政系统“行风建设示范单位”覆盖面达到85%以上，同时建立“行风建设示范单位”动态管理机制。坚持“谁主管谁负责”、“管行业必须管行风”的原则，建立完善民政部纠风和行风建设责任制以及协调工作机制。
（三）加强执法监察工作。充分发挥行政监察职能作用，积极开展执法监察，确保民政工作廉洁高效。紧紧围绕党的十七大重大决策部署的贯彻落实开展执法监察，加大对违反科学发展观行为的查处力度，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，确保政令畅通；紧紧围绕加快政府职能转变开展执法检查，加强行政执法责任制落实情况的监督检查，防止和纠正变相恢复或违法违规新设许可项目的行为；紧紧围绕民生政策的贯彻落实开展执法监察，重点加强对救灾救济、社会救助、社会福利、优抚安置等民生方面重大决策部署和政策措施贯彻执行情况的监督检查，确保各项民政为民政策落到实处；紧紧围绕民政资金的管理使用开展执法监察，督促有关部门和地方管理好、使用好民政资金，保证专项资金管理使用的规范性、安全性和有效性。积极推进效能监察，研究建立行政绩效管理和行政问责制度。认真研究新情况，积极探索和把握工作的规律性，不断调整工作思路，创新工作方法，努力提高民政执法监察工作的针对性、有效性。
七、坚持依法依纪查处案件，坚决惩治腐败
（一）坚决查处违法违纪案件。以查处发生在民政部门及其领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件为重点，严肃查处官商勾结、权钱交易、权色交易和严重侵害群众利益的案件，利用干部人事权、行政执法权、行政审批权索贿受贿、徇私舞弊的案件。严肃查处贪污、挤占、挪用救灾救济、社会救助、社会福利、优抚安置、社会捐赠款、福利彩票公益金等专项资金方面的案件。严肃查处违反政治纪律的案件。严肃查处规避招标、虚假招标的案件。对领导干部违反规定收钱送钱、买官卖官、参加赌博以及利用职权和职务影响为配偶、子女和身边工作人员谋取非法利益等腐败现象，在严肃执纪的同时，加大组织处理力度。
（二）深入开展治理商业贿赂工作。继续推进自查自纠和专项治理，坚决纠正不正当交易行为，既要严厉惩处受贿行为，也要严厉惩处行贿行为。严格和强化部门预算的编制与执行管理,确保各项支出按照规定和批复的预算执行,从源头上遏止商业性贿赂支出行为。加强政府采购预算和政府采购资金支付管理,按照中央统一部署逐步推行电子化政府采购,减少人为干预。建立治理商业贿赂专项工作的长效机制，从源头上防治商业贿赂行为的发生。
（三）提高执纪执法水平。坚持严肃执纪、公正执法、文明办案，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理适当、手续完备、程序合法。建立完善案件线索排查机制、信访举报督办机制，完善网络举报制度。加强部直属机关纪委与驻部纪检组监察局、民政系统执纪执法机关之间的协调配合，建立完善协作办案机制，形成惩治腐败的整体合力。综合运用法律、纪律、经济处罚、组织处理、限制从业资格等方式和手段，增强办案的政治、经济和社会效果，提高办案能力和水平。健全举报人和证人保护制度，对诬告陷害的，要严肃查处，同时为受到错告、诬告的同志及时澄清是非。加强对违纪违规案件特点、规律的剖析研究，针对暴露出来的问题，查找体制机制制度方面存在的薄弱环节，建章立制，堵塞漏洞，发挥查办案件在预防和惩治腐败中的作用。
八、明确实施步骤，采取有效措施，切实保证《工作规划》的贯彻落实
（一）贯彻落实《工作规划》实施步骤。
1.2008年，组织党员干部认真学习《工作规划》，深入理解和掌握其精神实质和主要内容，广泛宣传建立健全民政惩治和预防腐败体系的重大意义，增强贯彻落实《工作规划》的政治责任感。部直属机关各单位结合本单位实际，研究制定贯彻落实本《实施办法》的具体工作方案，并报部党风廉政建设和反腐败工作领导小组备案。
2.2009年，部直属机关各单位按照任务分解和本单位制定的工作方案，结合年度工作要求，认真落实《实施办法》。重点是拒腐防变教育体系建设和反腐倡廉制度体系建设，完善本单位配套规章制度，深化拒腐防变长效机制，力争取得明显成果。
3.2010年，继续完善反腐倡廉制度体系建设，着力加强权力运行监控体系建设，强化体制机制制度改革。积极开展调查研究，总结、推广先进经验和有效做法，推进源头治理工作。
4.2011年，对部直属机关各单位贯彻落实工作进度和质量进行全面检查，对各项规章制度的执行情况开展监督检查，对各地民政部门贯彻落实情况进行抽查，针对薄弱环节加强指导，着重在提高构建惩防体系工作水平上下功夫，初步形成民政惩治和预防腐败体系的基本框架。
5.2012年，深入研究民政新情况，及时解决突出问题，全面总结新鲜经验，不断巩固发展成果，形成民政系统惩治和预防腐败体系基本框架，实现5年基本工作目标。
（二）切实加强组织领导。民政部党组是民政部反腐倡廉建设的责任主体，担负着全面领导部直属机关和民政系统惩治和预防腐败体系建设的政治任务，坚持把贯彻落实《工作规划》列入重要议事日程，同民政工作一起部署、一起落实、一起检查。民政部党风廉政建设和反腐败工作领导小组负责日常工作，协助部党组拟定贯彻落实《工作规划》实施办法和任务分解，开展工作指导，组织协调贯彻落实《工作规划》和《实施办法》各项工作。
（三）狠抓工作落实。
1.抓好中央分工民政部牵头任务和协办任务的落实。中央分工民政部牵头的“强化救灾专项资金的监管”和“推进村务公开”2项任务，分别由救灾救济司、基层政权和社区建设司承担具体落实工作。这两个单位要抓紧会同协办部委尽快研究提出抓落实的意见，细化工作目标，制定具体工作方案，经部领导同意后报送中央纪委反腐败惩防体系建设办公室。同时根据中央纪委的有关要求，每年按时报送牵头任务进展情况和相关工作情况。中央分工民政部协办的12项任务主要涉及办公厅、政策法规司、民间组织管理局、社会救助司、基层政权和社区建设司、社会福利和慈善事业促进司、社会事务司等7个单位。这些单位要按照牵头部委的要求和具体安排，认真做好配合协办工作。
2.抓好内部责任分工和落实工作。《民政部贯彻落实＜中共中央建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划＞实施办法的任务分解》（暂定名）各项任务的牵头司局和协办单位，要认真负起牵头责任和协办职责，把任务细化分解到本单位的相关处室，落实到具体责任人，保证牵头任务和协办任务真正落到实处。要把贯彻落实《工作规划》与落实年度的反腐倡廉建设任务紧密结合起来，与民政业务建设紧密结合起来，做到统一谋划，统一实施。
3.发挥反腐倡廉责任主体作用。部直属机关各单位要充分发挥责任主体作用，自觉树立政治意识、大局意识、责任意识。主要负责人要按照党风廉政建设责任制的要求，切实履行第一责任人的政治责任，抓好本单位的贯彻落实工作；班子成员要按照分工，抓好职责范围内的工作；领导班子中要确定一名负责同志具体抓，各单位的综合处长（办公室主任）担负联络员（同时兼任反腐倡廉信息员）工作，负责本单位具体任务的督办、综合以及与部党风廉政建设和反腐败工作领导小组办公室的沟通联系工作。各单位每年年中提交工作进展情况，每年年底提交工作报告。
4.抓好组织协调和落实工作。部党风廉政建设和反腐败工作领导小组办公室是领导小组的办事机构，要按照领导小组的要求定期召开贯彻落实《工作规划》工作汇报会、座谈会，开展调查研究，经常与部直属机关各单位沟通联系，及时了解掌握情况，研究解决突出问题，组织推广交流经验，适时通报工作落实情况，加强与中央纪委反腐败惩防体系建设办公室的联系，按要求及时报送民政部贯彻落实《工作规划》情况。
（四）严格监督检查。部党风廉政建设和反腐败工作领导小组要组织开展督促检查，严格责任考核，建立奖惩机制，强化责任追究，通报检查考核情况。要把贯彻落实《工作规划》列入对各单位领导班子和领导干部的考核评价范围，作为工作实绩评定和干部奖惩的重要内容。发挥驻部纪检组监察局以及各级民政纪检监察机构在组织协调和监督检查中的重要职能作用，协助抓好民政部门反腐倡廉工作，确保《实施办法》落到实处。
附件：
关于《民政部党组贯彻落实＜建立健全惩治和
预防腐败体系2008—2012年工作规划＞
的实施办法》的分工方案
根据中共中央关于印发《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的通知（中发〔2008〕9号，以下简称《工作规划》）要求，制定了《民政部党组贯彻落实＜建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划＞的实施办法》（以下简称《实施办法》）。按照中央有关分工方案和关于“抓好任务分解和落实”的要求，现制定具体任务分工方案（列在最前的为牵头单位，其他为协办单位）。
一、推进反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线
（一）加强反腐倡廉宣传教育。
1.抓好中国特色社会主义理论体系的学习，根据中央部署深入开展科学发展观教育活动，重点教育和引导党员干部特别是领导干部深刻领会科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求，打牢廉洁从政的思想政治基础。（机关党委、部直属机关各单位）
2.根据中央制定的指导意见，研究制定民政部加强领导干部反腐倡廉教育的意见。（机关党委）
3.完善民政部党组理论学习中心组学习制度，定期安排反腐倡廉理论学习。（机关党委、政研中心）
4.把反腐倡廉宣传教育纳入部直属机关党建宣传教育总体部署，融入到学习实践科学发展观活动之中，提高教育的针对性和有效性。（机关党委、人事司）
（二）加强党的作风和纪律教育。
5.开展党风党纪专题教育，引导党员领导干部继承党的光荣传统，自觉遵守党的政治纪律、组织纪律、经济纪律和群众纪律，深化为民理念。（机关党委、部直属机关各单位）
6.配合有关部门抓好“改进街道社区干部作风”工作。（基层政权和社区建设司）
（三）健全反腐倡廉教育工作机制。
7.完善反腐倡廉教育制度，丰富教育内容，创新教育形式，健全工作机制。（机关党委）
8.坚持民政部党组成员和部直属机关各单位主要负责人讲党课制度。（机关党委、部直属机关各单位）
9.把反腐倡廉教育列入干部教育培训规划。在领导干部任职培训、干部在职岗位培训、新录用人员初任培训中开设廉政教育课程。（人事司）
10.把反腐倡廉教育纳入民政部管理干部学院和民政部培训中心教学计划。（民政部管理干部学院）
11.完善部直属机关反腐倡廉宣传教育联席会议制度。建立反腐倡廉联络员、信息员制度，加强反腐倡廉工作沟通和信息交流。（机关党委、机关纪委、驻部监察局）
12.发挥《中国社会报》、《中国民政》、民政部网站等民政舆论宣传教育阵地作用，办好廉政建设专栏、专题、专版，加大反腐倡廉宣传教育力度。（机关党委、社会新闻出版总社、信息中心、政研中心）
（四）加强廉政文化建设。
13.以和谐机关建设为载体，推进部直属机关廉政文化建设。（机关党委、机关纪委、驻部监察局）
14.按照《民政部关于进一步推进廉政文化进社区工作的指导意见》（民发〔2008〕25号），把廉政文化进社区工作融入到和谐社区建设之中。（基层政权和社区建设司、驻部监察局）
15.继续做好万家社区图书室援建活动。（社会新闻出版总社）
16.积极引导社会组织加强廉政文化建设，推行信息公开和服务承诺，进一步推进社会组织诚信自律建设活动。（民间组织管理局）
三、推进体制机制改革，健全反腐倡廉规章制度
（一）完善党内民主和党内监督制度。
17.贯彻落实中央即将制订颁发的《中国共产党党组工作条例》及有关文件政策，修订完善民政部党组工作规则，健全和完善党内情况通报、情况反映、重大事项集体决策、重大决策征求意见等具体制度。（机关党委、办公厅、人事司）
18.完善领导干部民主生活会制度。完善党内监督制度，推进党务公开。部直属机关各级党组织，要从实际出发，制订完善相关的制度和规则。（机关党委、部直属机关各单位）
（二）健全反腐倡廉领导体制和工作机制。
18.进一步完善“党组统一领导，业务部门各负其责，纪检监察组织协调，依靠群众支持和参与”的民政部反腐倡廉建设领导体制和工作机制。调整和健全民政部党风廉政建设和反腐败工作领导小组，完善反腐倡廉建设协作机制和保障机制，建立牵头单位联席会议制度和牵头任务督办制度，完善监督机制。（部党风廉政建设和反腐败工作领导小组办公室、办公厅、规划财务司、人事司、驻部监察局）
19.建立领导干部廉政档案制度。（机关纪委、人事司、驻部监察局）
20.加强部直属机关纪委组织建设，制订完善工作运行机制。（机关党委、机关纪委、人事司）
（三）完善党风廉政建设责任制。
21.修订《民政部党风廉政建设责任制实施办法》，建立和完善责任考核、责任追究等相关配套的规章制度。（机关党委、机关纪委、驻部监察局）
22.部直属机关各单位修订完善本单位的党风廉政建设责任制实施办法。（部党风廉政建设和反腐败工作领导小组办公室、部直属机关各单位）
23.配合有关部门研究制定实行农村基层党风廉政建设责任制的规定。（基层政权和社区建设司）
（四）加大制度贯彻执行力度。
24.加强对各单位制度落实情况的监督检查。根据中央文件要求和新出台的法规以及政策性文件，建立健全与之相配套的规章制度。（机关纪委、驻部监察局）
25.部直属机关各单位对本单位制定的反腐倡廉相关规章制度进行全面清理、修订和完善，并及时报部党风廉政建设和反腐败工作领导小组备案。（部党风廉政建设和反腐败工作领导小组办公室，部直属机关各单位，驻部监察局）
四、强化监督制约，确保权力正确行使
（一）加强对部直属机关、领导干部特别是领导班子主要负责人的监督。
26.加强对遵守党的政治纪律情况的监督。（驻部纪检组监察局）
27.加强对贯彻落实科学发展观情况的监督。（驻部纪检组监察局、优抚安置局、救灾司、社会救助司、社会福利和慈善事业促进司、社会事务司）
28.配合有关部委，围绕加强保障和改善民生、建设社会主义新农村等重大政策和改革措施进行监督检查。（社会救助司、救灾司、社会福利和慈善事业促进司、优抚安置局、社会事务司、驻部监察局）
29.加强对领导干部执行民主集中制情况的监督。加强对涉及全局性问题、重要干部推荐任免和奖惩等方面贯彻执行民主集中制情况的监督检查。（驻部纪检组监察局、机关纪委、办公厅、人事司）
30.严格规范领导决策权、行政审批权、资金分配权、行政处罚权和人事任免权，有效约束领导干部特别是领导班子主要负责人的自由裁量权。（机关党委、办公厅、政策法规司、规划财务司、人事司）
31. 坚持和完善年初责任分解、年中督办检查、年底评估考核制度。（机关纪委、人事司）
32. 加强对执行党风廉政建设责任制和落实领导干部廉洁自律规定情况的监督。（驻部纪检组监察局、机关纪委、人事司）
33.加强对部直属机关各单位领导干部遵守组织人事纪律和廉洁从政各项规定等方面的监督。（驻部纪检组监察局、机关纪委、人事司）
34.加强对部直属机关各单位领导干部个人重大事项报告、述职述廉、诫勉谈话、因公出国（境）管理等制度执行情况的监督检查。（驻部纪检组监察局、机关纪委、人事司、国际合作司）
35.加强对部直属机关党员干部特别是领导干部思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风的监督检查。（机关纪委、驻部监察局）
（二）加强对重要领域和关键环节的监督。
36.加大对民政部重大决策的监督。（驻部纪检组监察局、办公厅、机关纪委）
37.加强对干部选拔任用工作的监督。（驻部纪检组监察局、机关纪委、人事司）
38.完善民政部干部监督考核办法。（人事司、机关纪委、驻部监察局）
39.加强对行政审批权和行政执法权行使情况的监督，并建立完善相关监督机制。（政策法规司、驻部监察局）
40.推行行政审批电子监察系统。（政策法规司、驻部监察局、信息中心）
41.加强对部机关和直属事业单位资金运行情况的监督。完善采购程序和监督办法，建立国有资产网上监管系统。严格基建投资管理，修订《民政部建设工程招标投标管理办法》。（规划财务司）
42.加强内部审计工作。对部直属机关各单位主要领导干部进行任期经济责任审计。逐步建立健全经济责任审计结果问责制、追究制等制度。对部直属事业单位、部管社团和代管单位内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审。（规划财务司）
（三）增强监督合力和实效。
43.加强和改进党内监督，全面贯彻《党内监督条例（试行）》，认真落实党的组织生活会制度，加强领导班子成员之间相互监督。认真贯彻《中国共产党党员权利保障条例》。（机关党委、机关纪委、驻部监察局）
44.自觉接受人大监督和政协的民主监督。（办公厅、政策法规司）
45.接受人民法院依照《行政诉讼法》对民政部门实施的监督，完善上级民政部门依照《行政复议法》对下级民政部门的行政层级监督。（政策法规司）
46.自觉接受群众监督和社会监督，健全民政部信访督查工作制度和工作机制。发挥社会组织的监督作用，配合有关部门做好相关工作。（办公厅、民间组织管理局）
47.加强和改进舆论监督，打造民政系统新闻舆论监督平台。（办公厅、信息中心、社会新闻出版总社）
48.发挥驻部纪检组监察局的监督作用，坚持和完善情况通报制度和权力运行监督机制，增强监督合力和实效。（机关党委、办公厅、驻部监察局）
五、深化改革，从源头上预防和治理腐败
（一）推进干部人事制度改革。
49.进一步规范领导干部公开选拔、竞争上岗程序和办法，推进干部选拔任用机制创新，健全选拔任用工作监督约束机制和及时纠错机制。（人事司）
50.完善人事部门内部审查制度、干部监督工作联席会议制度、人事部门和纪检、监察、财务、审计等部门的经济责任审计联席会议制度。（人事司、机关纪委、规划财务司、驻部监察局）
51.研究制定部机关和直属事业单位领导干部综合考核评价办法，建立体现科学发展观和正确政绩观的领导干部实绩考核评价指标体系。完善领导干部职务任期、回避和交流制度。修订《民政部公务员管理暂行办法》。推进部直属事业单位人事制度改革，深化部管社团管理体制和运行模式改革，健全部管社团人事管理制度。（人事司）
（二）推进行政管理体制制度改革。
52.认真贯彻落实《关于深化行政管理体制改革的意见》，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的民政行政管理体制；建构依法、科学、民主的民政行政决策机制和决策责任追究机制；建立健全决策跟踪反馈和决策效果后评估机制；建立完善的民政工作法律、法规、规章制度，把反腐倡廉建设的基本要求贯穿到法规审查工作的各个环节，落实到法规拟确立的具体制度之中；建立权责明确、依法行政、监督有效、保障有力的民政行政执法体制。配合有关部门做好推进行政管理和社会体制改革的其他相关工作。（政策法规司、部直属机关各单位）
53.完善民政部门行政监督制度，强化对行政行为的监督。建立完善民政行政执法自由裁量权分解、民政行政执法评议考核制、民政行政执法过错责任追究制等有关规章制度。（政策法规司、驻部监察局）
（三）推进财务制度改革。
54.根据国家相关政策的出台，及时修订和完善民政资金管理、财务管理、预算管理、银行账户管理、国有资产管理和内部审计等有关规定。改进民政资金管理办法，推进国库集中支付改革，创新网上财务管理信息系统，建立重大开支预警机制。研究建立民政部项目绩效考评新机制，积极推进项目绩效考评工作。修订《民政部项目资金管理暂行办法》、《民政部国有资产管理办法》，制定《民政部差旅费管理办法》、《民政部会议费管理办法》。（规划财务司）
（四）推进政务公开和政府信息公开。
55.积极推进政务公开和政府信息公开工作。严格执行部机关政府信息公开、听证、专家咨询等相关制度。建立和完善政务公开监督制度、档案制度、责任追究制度等各项规章制度，不断完善和创新政务公开和政府信息公开的方式方法，加快民政电子政务建设。配合有关部门做好相关工作。（办公厅、部机关各司局、驻部监察局、信息中心）
56.推进民政事业单位办事公开。（办公厅、部直属事业单位）
（五）推进村务公开制度改革。
57.按照中央任务分工方案，做好推进村务公开牵头工作。（基层政权和社区建设司、驻部监察局）
六、加强行风建设和执法监察工作，着力解决损害群众利益的突出问题
（一）加大纠风工作力度。
58. 按照中央任务分工方案，做好救灾专项资金监管的牵头工作。（救灾司、驻部监察局）
59.配合有关部委做好规范行业协会服务和收费行为的工作，加强监督检查和专项治理，继续做好清理评比达标表彰工作。（民间组织管理局、驻部监察局）
60.结合民政部门实际，注重研究制定行业服务标准、准则。（人事司）
61.着力解决殡葬管理、收养登记、婚姻登记、五保供养、社会福利、社会救助、优抚安置、福利彩票发行管理、民政窗口单位服务等方面群众反映突出的行业作风问题。（驻部监察局、优抚安置局、社会救助司、社会福利和慈善事业促进司、社会事务司、福利彩票发行管理中心）
62.配合有关部门查处侵害进城务工人员利益问题。（基层政权和社区建设司）
63.按照中央有关规定，落实纠正举办节庆活动过多过滥等问题，规范部机关和直属事业单位举办节庆活动，坚决纠正和查处滥用民政资金举办各种节庆活动。（办公厅、规划财务司、驻部监察局）
（二）深化行风建设。
64.落实全国纠风工作会议精神，巩固民政基层单位行风建设成果，创新行风建设工作思路。修订《民政基层单位民主评议行风实施办法》。在民政基层单位继续组织开展民主评议行风活动。建立有效的评议成果运用机制，提高评议工作科学化和透明度。研究提出民政系统“行风建设示范单位”创建活动意见，建立“行风建设示范单位”动态管理机制。建立完善民政部纠风和行风建设责任制以及协调工作机制。（驻部纪检组监察局、优抚安置局、社会救助司、社会福利和慈善事业促进司、社会事务司）
（三）加强执法监察工作。
65.开展执法监察，确保政令畅通。（驻部纪检组监察局、政策法规司、优抚安置局、救灾司、社会救助司、社会福利和慈善事业促进司、社会事务司、规划财务司）
66.紧紧围绕加快政府职能转变开展执法检查，加强行政执法责任制落实情况的监督检查，防止和纠正变相恢复或违法违规新设许可项目的行为。（政策法规司、驻部监察局）
67.积极推进效能监察，研究建立行政绩效管理和行政问责制度。（驻部纪检组监察局、办公厅、政策法规司）
七、坚持依法依纪查处案件，坚决惩治腐败
（一）坚决查处违法违纪案件。
67.重点查处发生在直属机关及其领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件。严肃查处违反政治纪律的案件。在严肃执纪的同时，加大组织处理力度。（驻部纪检组监察局、机关纪委）
（二）深入开展治理商业贿赂工作。
68.继续推进自查自纠和专项治理，坚决纠正不正当交易行为，既要严厉惩处受贿行为，也要严厉惩处行贿行为。建立治理商业贿赂专项工作的长效机制，从源头上防治商业贿赂行为的发生。（规划财务司、驻部监察局）
（三）提高执纪执法水平。
69.建立完善案件线索排查机制、信访举报督办机制，完善网络举报制度。加强民政部门执纪执法机关之间的协调配合，建立完善协作办案机制，形成惩治腐败的整体合力。健全举报人和证人保护制度。（驻部纪检组监察局、机关纪委）
七、明确实施步骤，采取有效措施，切实保证《工作规划》的贯彻落实
70.把贯彻落实《工作规划》列入重要议事日程，同民政工作一起部署、一起落实、一起检查。协助部党组组织协调贯彻落实《工作规划》和《实施办法》各项工作。（部党风廉政建设和反腐败工作领导小组、机关党委、驻部监察局）
71. 抓好内部责任分工和落实工作。根据该任务分工方案，各项任务的牵头司局和协办单位，要认真负起牵头责任和协办职责，把任务细化分解到本单位的相关处室，落实到具体责任人，保证牵头任务和协办任务真正落到实处。（部党风廉政建设和反腐败工作领导小组、部直属机关各单位）
72.部直属机关各单位充分发挥责任主体作用，自觉树立政治意识、大局意识、责任意识。主要负责人要按照党风廉政建设责任制的要求，切实履行第一责任人的政治责任，抓好本单位的贯彻落实工作；班子成员要按照分工，抓好职责范围内的工作；领导班子中要确定一名负责同志具体抓，各单位的综合处长（办公室主任）担负联络员（同时兼任反腐倡廉信息员）工作，负责本单位具体任务的督办、综合以及与部党风廉政建设和反腐败工作领导小组办公室的沟通联系工作。各单位每年年中提交工作进展情况，每年年底提交工作报告。（部党风廉政建设和反腐败工作领导小组、部直属机关各单位）
73.定期召开贯彻落实《工作规划》工作汇报会、座谈会，开展调查研究，经常与部直属机关各单位沟通联系，及时了解掌握情况，研究解决突出问题，组织推广交流经验，适时通报工作落实情况，加强与中央纪委反腐败惩防体系建设办公室的联系，按要求及时报送民政部贯彻落实《工作规划》情况。（部党风廉政建设和反腐败工作领导小组、机关党委）
74. 要把贯彻落实《工作规划》列入对各单位领导班子和领导干部的考核评价范围，作为工作实绩评定和干部奖惩的重要内容。（人事司）
75.组织开展督促检查，严格责任考核，建立奖惩机制，强化责任追究，通报检查考核情况。发挥驻部纪检组监察局以及各级民政纪检监察机构在组织协调和监督检查中的重要职能作用，协助抓好民政部门反腐倡廉工作，确保《实施办法》落到实处
非法圈占土地行为之表现方式和社会危害性概探
（ 王政 律师）
国土资源不仅反映一国之地理概貌，也是一国人民安身立命之根本。近代西方曾有一位哲人说过“土地是财富之母”。在目前之中国，此语确实已道破了少数国人或利益集团致富的“天机”。为了占有更多的土地（特指土地的“处分权”和“使用权”），各路“豪强”（包括个别地方政府）可以说是“八仙过海，各显神通”。有的甚至发展到大量伪造中华人民共和国国土资源部土地证书管理专用章、私自制售土地证书的地步，此举已严重影响到土地登记的质量和社会公信力。笔者曾当过农民，对农村有着很深的感情，在亲身经历的一些事件中，发现农民们的耕地正在飞速地远离着我们。笔者并不是在留恋“炊烟袅袅”、“绿树成荫”的旧农村，笔者也同样向往现代都市富庶繁华和日新月异的生活。有所感、有所想、有所问的是：我们确实已经按照我们的国策“珍惜土地资源”、“合理利用每一寸土地”、“切实保护耕地”去做了吗？现实中大量开发圈占的土地都是依法审批或按规划进行的吗？失地农民得到他们应有的补偿了吗？我们的中央政府对土地被非法占用的程度能做到准确统计吗？大量失地农民今后的生活有保障吗？…… 本文正是基于这些疑问，才对非法圈占土地行为之表现方式和社会危害性做些概括性探讨，希望能引起关于土地立法和执法部门更高度的关注。
一、非法圈占土地概况之简述
据国家权威报刊或资料登载：自1990年以来，因为土地征用问题每年都有数以千万计的农民失地、失业，平均每年流失的耕地数量为1000万亩以上，人为征、占耕地数量为500万亩。按人均两亩耕地计算，十六年间失地农民数量至少达8000万人次。根据国务院发展研究中心公布的数据，1987年至2001年，中国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地，这意味着这期间至少有2276万亩耕地由原来的农民“集体所有”变成了政府所有。
国土资源部执法监察局最近公布的资料显示：1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，也就是说，在不到六年时间内平均每个县、市就发现500件土地违法案件，涉及土地面积500多万亩。该局新近公布的数据显示，今年通过对2004年9月以来的用地进行检查发现，一些城市的违法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。难怪国土资源部日前紧急召开了全国土地执法会议，要求各地方坚决查处严重的土地违法案件。在日前召开的全国土地执法会议上，国土部执法监察局负责人称，严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。从无数的土地违法案例中，发现地方政府的身影无处不在。地方政府是非法圈占土地的“主角”。 这位负责人认为，土地违法屡禁不止，花样在不断翻新，根源还是在于地方政府的用地冲动，为了招商引资、出政绩，地方政府负责人背后支持或默许了土地违法现象的大量存在。
另据检察日报最近登载引用数据：最近十年间，政府共从农民手中征用了一亿多亩土地，而农民实际获得的地价补偿款总值不及土地实际价款的二十分之一。政府征用土地时发放的补贴或补偿只是政府单方面规定的数额，而且用行政性手段迫使农民们接受一次性的“补偿”。依据国土资源部和信访部门提供的数据，目前群众反映征地纠纷、违法占地等问题占信访接待部门受理总量的70%左右，这其中大部分是反映征地补偿安置问题的。目前，农民的土地承包权利和经营权利正面临着来自三大方面的威胁，即政府征地、利益集团圈地和所在乡村干部卖地。
如果国家任凭圈占土地之行为照此速度发展下去，数十年之后，我们不仅会发现数以亿计的流民无“立锥之地”，恐怕我们整个中华民族都无“充饥之粮”了！对非法圈占土地行为若不运用“重典”进行打击，则“构建和谐社会”之目的就根本无法实现，则人民政府必将难以取信于人民。
二、非法圈占土地的几种常见方式
（一）化整为零式。按照《土地管理法》、国务院制定的《土地管理条例》和地方省、地市各级人大制定行政法规或规章，各级政府具有不同的土地征用审批权限，如征用基本农田或征用基本农田以外的耕地超过三十五公顷的或其他土地超过七十公顷的由国务院审批。如此以来，必然限制了地方政府征用土地的权限。为规避国务院的审批，地方政府便将上千亩、甚至上万亩的大型土地开发项目所占用土地进行人为的虚拟分割，本来是一个项目占用的土地被分成几个不同的土地证进行登记。名曰：分期规划、分期建设、分期征用土地。因为“罗马毕竟不是一日建成的”。
（二）以租代征式。征用土地不管面积多少，至少需要相应级别的政府批准，而且还需要对被征用土地所有者或使用者进行相应的补偿。如何回避政府的严格审批和征地费用的缴纳呢？于是，从村民委员会、村小组或乡镇政府承包或租用集体的土地（包括耕地、农田）便成了不少土地投机商和欲占用土地的企业或单位的首选。而且一租就是三十年，甚至四十年、五十年，每年只要付给集体土地所有者或原土地耕种者相应的土地承包费或租赁费即可。这种承包或租赁方式往往受到村委会（主要是村领导）、地方政府（主要是乡镇一级）的支持和保护，几乎没人考虑土地被非法占用的问题。于是，大量的农田或耕地被变更用途使用，有的甚至已盖上成片的厂房或住宅。目前“以租代征”在土地违法中较为突出，已成普遍现象。为了规避建设用地审查报批、农用地转用审批和新增建设用地有偿使用费的缴纳，有的地方没有办理农用地转用手续，村组自己出租；还有的地方政府出面从农民手里租来土地后出租给企业。有的采用“倒算法”的手段来确定征地补偿安置费用，企图掩盖不合法的征地补偿标准。
（三）强制抛荒式。《土地管理法》规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。而且，单从法律上看，国家规定的农用地转用的审批手续非常严格，尤其是涉及基本农田和耕地时所要求的征地手续更为严格。另《土地管理法》还规定：非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地。而且对荒地占用的审批权限地方政府相对较大。于是，个别地方政府征用农村土地，为了规避国务院或上级政府的审批，强行让农民把农田或耕地抛荒（中间可能先给农民少量的补偿，一般为二年或三年的青苗补偿费），然后将抛荒后的农田或耕地当成荒地征用。这样，即达到了规避上级政府审批的目的，而且大大减少了对农民的征地补偿费用。真可谓“一石二鸟”之计
（四）征少占多式。搞房地产开发、发展工业园区等建设项目需要征用土地不可避免。若无任何的征地手续或批文显然是无法遮人耳目，更无法应付上级主管部门的监察。于是，占地二千亩的项目，可以办理五百亩的征用地手续；占地三百亩的项目，可以办理一百亩的征用地手续；占地五十亩的项目，可以办理十亩或二十亩的征地手续。这样，即便上面派人监察，或“挑剔的”消费者购房时要求出具相应证照时，也可以拿出有关征用地手续应付一番。一般情况下，此“征少占多”之障眼法非常有效。因为很少有人去细究其中的“猫腻”，大不了说成是“违规”超标用地，对多占用的土地进行补办手续就是。
（五）土地位移式。大家都非常清楚，土地属于不动产，一般自己是不会移动方位的。但是对土地圈占者们而言，似乎对土地属于不动产的特性不愿认同。他们可以拿着甲处的征地手续到乙处去征用土地，这就如同让土地自己长上脚可以随意变动方位一样，套用物理学上的表述就是“土地发生了位移”。当然，这种圈占土地的方式是假定甲处的征地手续是合法的，不存在虚假或伪造的情况；如果甲地的手续都是伪造的话，那么此种圈占土地的方式就应当改称为“假传圣旨式”了。君莫笑，在农民反映土地被非法占用的几个案例中，我们确实发现存在某几个地级市政府有“假传圣旨”（伪造征地手续）和“让土地发生位移”的实例，但愿这仅是几个特殊的事例。否则，人民政府的形象可都让这些特别的政府“官员”给毁了。
（六）规划变性式。相比住宅、公寓和写字楼用地的审批，工业用地、教育用地或农业开发用地等要好批得多。于是个别房地产开发商为了达到廉价圈占土地的目的，先以工业用地、教育用地或农业开发用地等名义从政府手中买地，然后再积极开展政府公关活动，让有关政府部门修改原城市规划内容或直接进行土地用途变性手续。例如，一些开放商借开发低密度住宅甚至工业项目之名拿地建别墅或在高尔夫球场、旅游度假村内开发别墅即属于此种方式。
（七）旧址改造式。如果某些地方政府不是有意征用或占有更多的土地搞非农建设的话，那么实践中已立项或已完成的建设工程，大量的项目本来是完全可以利用旧有的土地进行开工建设的，没有必要再去占用农田或其他土地搞建设。如搞“新农村建设”、或所谓的“旧村改造”、“村危改房工程”等完全可以利用农村旧有的宅基地进行建设，没有必要再去多占农田；对“旧城区改造”或“城区危改项目”只要不影响城市整体规划，也完全没有必要再去别处建一个新城或再去征地建一个新的社区；对“政府机关搬迁”而言，似乎更有故意圈占土地之嫌了，因为政府办公地一搬迁，就意味着新的土地被征用、被划拨，而旧址的土地或房产如何处置往往说不清楚。大家不妨统计一下，我们所居住的商品房小区是否有一半以上是以“城区危改项目”、“村危改房工程”或“旧村改造”等名义进行立项开发的？我们各地政府机关又有多少没有实施过搬迁？其实，哪有那么多的危改项目，找个名头圈占土地罢了，真正需要危改的偏远地方反倒是无人愿去投资危改了。
（八）招商引资式。曾几何时，“以地招商”、“以地生财”和“零地价招商”成了不少地方政府官员的“口头禅”。于是，各地政府竞相大搞特搞各类开发区（包括经济技术开发区、高新技术开发区、工业园区、文化科技园、信息科技园等各种名称）和地产招商项目，而且开发区还分省级、地市级、县级，甚至乡镇一级。各地政府为搞开发区建设和招商引资还互相交流经验。地方政府把土地开发一级市场（主要是土地征用和拆迁事宜）交给开发商经营等大量在东部发生的情况，就是被作为“经验”给引到了中西部地区的。当然，不少地区建开发区招商的结果是资金没引进多少，反倒造成大量良田或耕地被毁、农民失地失业的惨状，而且还造成了不少烂尾楼工程。
（九）先占后批式。与先办征地手续后开工建设比，采用“先把地占了再把房建了”、“然后等着手续补办”的方式似乎更富有“改革冒险”之精神。不少地方政府在搞各类开发区或工业园时就是很有此“改革冒险”精神的。不少政府官员认为：要发展就必须先抓住机遇，并且敢于大胆创新和突破。如果事事都要严格按法律规定的去办，恐怕什么都做不成。这种先占地后批的方式在他们眼中如同“先上车，后买票”一样没有什么值得大惊小怪的。于是就出现了，一方面施工单位要开工建设，一方面百姓为争取补偿而阻止建设的情况；开发的商品房都已卖空了，而项目的立项批文、土地使用权证、规划许可证、大产权证等还未办理完全的情况。政府对这种“生米做成熟饭”的项目的处理也基本上是从土地市场和管理本身不规范的角度去考虑（直接承认土地市场和管理不规范而不去考虑为什么不规范），往往要求违规者补办手续而已，像采取处理江苏“铁本事件”那样严厉的措施似乎少见。其实，《土地管理法》等相关规范就摆在那儿呢？
（十）联合开发式。国家法律明文规定：地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。兴办企业，对农村集体经济组织或农民而言，可能唯一的资本就是拥有少量的土地，许多利益集团或外部投资者看好的也正是这一点。于是，本来就已经少得可怜的耕地被当作股本投入到企业中去，土地再次从农地转为建设用地或企业开发用地，这就是通常所讲的“联合开发”。当然，也有不少地方政府拿着土地（可以从农民手中临时征用）与外部投资者搞联合开发的。对资金实力雄厚的外部联合开发者，地方政府一般是非常敬重的，一般情况下，不管他们看好的是其辖区内的哪块土地（尤其是农地），地方政府都会想想方设法满足他们的要求的，这也是“招商引资”的需要。这种联合开发方式所造成的后果自然是更多的农地被占用。
（十一）其他方式。非法圈占土地的方式还有很多种，比如打着“发展教育”、“发展公益事业”的幌子圈占土地；采用“农转非”的方式把集体所有土地全部收归国有等。实践出真知，地方政府、利益集团和乡村干部在圈占土地方面的经验肯定要比以上所说的几种方式丰富得多，用“道高一尺，魔高一丈”形容实不为过。而且上述各种方式可以相互叠加为用，效果尤其明显。以上总结，姑且就算是“以偏盖全”吧。
三、非法圈占土地的社会危害性分析
非法圈占土地，其所产生的社会危害性是不言而喻的，大概罗列以下，至少有以下几方面：
（一）造成耕地大量减少，很可能会产生粮食危机问题。“民以食为天”是亘古不变的道理。“黄金珠玉，饥不可食，寒不可衣，都不如谷物和丝麻”。我国是一个有着十三亿人口的大国，而且人口还有继续增长之势。吃饭问题总是一个不能忽略的问题。如果农地大量减少，再赶上灾荒年月，我们怎么能养活自己？等着国际救援吗？靠进口粮食生活吗？恐怕事情真到了那种地步“远水亦不能解近渴”。总之，对人均耕地不足世界平均值四分之一的国度，我们必须牢固树立起“忧患意识”。“长江有日思无日，未到无时思有时”啊！
（二）非法圈占土地，必然引发人民（尤其是失地农民）与政府的矛盾和对立情绪。政府大规模的征地，各利益集团无止境的圈地，导致农民的土地承包权和使用权日益丧失，广大农民再度沦为无地无业的赤贫者。农民日益将土地的使用权视为实际所有权，视地如命，面对政府的征地和外力的“侵犯”，失地农民很容易对政府产生不信任，甚至通过某种极端方式与政府产生冲突。因为土地的承包权和使用权在目前是广大农民生存和发展的根本，口粮田是农民的保命田，责任田则是农民改善生活的基本手段。历史事实已经充分证明：土地问题是事关社会变革和社会稳定的根本性问题，历史上英明的统治者从来就不敢轻视。
（三）大量农民因圈地失地无法实现就业，其生活无法从根本上得到保障。任何一个国家，任何一届政府，都应当要考虑她的民众的工作、生活、生存和社会保障问题。在我国，大多数农民文化教育水平普遍偏低，应当说自主创业的能力很小，在他们失去土地后，我们政府更不可能为大多数人解决就业问题。目前我们国家也没有足够的财力为他们解决养老和社会生活保障问题。如果因为政府不合理圈地（尤其是非法圈地）产生让更多的农民因失地失业而生活更加得不到保障的后果，那么我们的政府就应该反省这种以“牺牲农民利益”换来的所谓经济发展是否值得？是否与我们构建“和谐社会”的目标相违背？
（四）大量失地农民涌向城市，必然为城市的生活环境带来更大的压力，同时容易产生系列的社会治安问题，造成更多的社会不稳定因素。失地的农民在农村无事可做，必然纷纷涌向各大中小城市寻找生存和发展机会，而目前我国城市又不像西方工业革命时期那样缺乏劳动力，创造就业本身就不充分，城市每年下岗人数都在不断增加。太多的农民涌入城市后必然加剧了城市人口就业机会的竞争激烈程度和限制了城市居民平均工资收入水平的提高，同时也造成了交通拥堵、供水供电紧张等问题。盗窃、抢劫等犯罪案件也在飞速上涨，甚至城市中大量的黑社会组织的产生都与失业农民的涌入有关。而农民大量涌向城市的原因除了城乡差别外，恐怕与政府征地和农民失地有着更直接的因果关系。
（五）大量的非法圈地案件，可以说都是通过“黑箱操作”、“地下沟兑”完成的，期间必然伴随着政府官员的腐败和“寻租”问题。如政府官员让其亲属、朋友下海经商搞房地产开发，政府官员与某些开发商串通一气搞虚假的土地“招、拍、挂”，政府官员公开为某些非法圈地和违章建设行为“开绿灯”，甚至直接提供“保驾护航”工作。个别地方政府甚至动用公安、警察等国家执法人员强行圈占农民的土地；法院等司法机关也介入其中，造成农民对土地被非法圈占的行为投诉无门。本来代表国家公权力且应该严肃执法的政府官员却有公开或暗地里参与非法圈占土地的行为，必然会损害国家机关存在的群众基础，必然会助长某些政府官员腐化堕落的不良作风，从而损害人民公仆在群众心目中应有的形象，对良好的社会道德风尚建设极为不利。
（六）土地被非法圈占后，因为不当利用，还会产生生态恶化，影响人类的生存的环境问题。任意侵占耕地建设厂矿企业，往往给周边环境带来严重的空气和水体污染，有的耕地甚至被租用来倾倒城市垃圾，结果大量的良田最后竟然变成了垃圾场，其所产生的严重后果可想而知。前段时间据媒体报道：内蒙古绿洲现代农业开发有限责任公司在没有进行项目可行性研究、没有提交环境影响报告书的情况下，仅凭与阿拉善右旗政府签订的开发合同，于2001年8月启动了计划占地4万亩、投入经费3000万元的大型农业开发项目。在项目实施过程中，绿洲公司盲目引种，致使开发种植接连失败，大面积开荒后又大面积撂荒，土地裸露2100亩。从现场情况看，已修建的8横9纵的道路以及2100亩土地现已全面沙化。据专家分析，类似此类不当圈占土地行为与北京等地区的沙尘暴有着直接关系。
（七）从经济学角度，大量圈占土地所产生的“暴利效应”，必然吸引大量的社会资金流向房地产开发行业，造成经济产业链的失衡，甚至可能引发经济危机。在经济发展的任何特定时期，社会上的资金总量是有限的，大量资金投入地产开发行业，必然会减少对其他行业的投入；民众大量的资金用于购房置产，也必然影响民众在其他方面的消费需求；大量的金融信贷集中于房地产领域，可能会引发结构性的金融危机。而且土地基本属于不可再生资源，靠卖地生财总有把“家底”卖光的时候，靠买卖房产投机总有投机不下去的时候。我们不能让一届政府把属于子孙后代的土地一下子卖光了，更不能让少数土地投机商搞得房地产价格呼呼上涨，人心惶惶。
当然，对非法圈占土地所产生的社会危害性，单靠罗列是不能详细说清的。因为即便是对上述已经罗列的危害性，恐怕也会被人指责为一派胡言。因为我们所担心的更严重的社会后果毕竟有些还没有实际发生或尚未达到一定程度，如此预测分析总是有些不受既得利益者们所欢迎的，那么就算是“危言耸听”吧。
四、目前政府在打击非法圈占土地行为方面所存在的不足和无奈。
在打击非法圈占土地的行为中，我们因土地立法、执法和地方政府治理存在缺陷等方面因素确实感到有些力不从心和无奈。目前我们无法回避的一些事实是：
（一）在国家对土地的管理过程中，地方政府府既当“裁判员”又当“运动员”，既是圈占土地的执法监督者，又是土地违法案件的“后台”和“主角”。
（二）包括土地出让金和相关税费的土地收入已经成为地方政府的主要经济来源，这已是不争的事实。地方政府为了增加自身的财政收入，很难摆脱想方设法征地、批地、“以地生财”的做法。
（三）目前的土地征用制度是政府垄断土地的征用权，土地是否征用、土地征用的用途和征用价格，只能而且必须服从政府的意志，村民自治组织没有能力代表农民保护集体所有的土地。
（四）从法律角度讲，集体土地所有权存在多元、虚置和模糊现象，“农民集体所有”的土地产权制度徒有其名而无其实。首先，名义上的“土地所有人”其实没有土地的处分权，不得自由买卖、租赁、转让和抵押土地，而实际上控制着农村土地最终处分权的是政府。只有在政府征用时，“农民集体”才能转让所属土地。其次，土地的所有者并没有土地的完整收益权，因为政府征用土地时发放的补贴只是政府单方规定的数额，往往只占实际地价很少的一部分，地价款的大部分归政府所有。
（五）地方政府是由某些官员控制的，代表农民的村民委员会也是由少数村干部组成的，而且这些人很容易受到政府官员的控制，土地的开发商和投机者们手中握有大量的资金，政府官员、土地开发商和村干部们为了各自的利益很容易相互勾结在一起去打农村集体土地的主意。
（六）现在的干部考核和任免体制相当一部分是考虑“政绩”的，而政府官员一般是有任期限制的。毋庸质疑，招商引资、搞土地开发、进行城市建设是短期内最能体现政府官员政绩的行为。在地方政府“经营城市”的理念下，在强烈的“政绩”冲动引诱下，50年或70年的土地租金一次性由一届政府收取也就不足为怪了，非法圈占土地行为也就开始普遍上演了，对土地违法违规案件的惩处也因涉及人员广泛而难以执行了。
可见，造成目前非法圈占土地愈演愈烈的原因和现状是与我国的基本土地管理制度密不可分的。我们若不对土地管理进行思想观念和体制上的根本转变，而仅靠各级政府的自查自律去制止非法圈占土地之行为，就像我们相信政府官员都是大公无私的，我们很快就能实现共产主义一样，我们所忽略的是“资本惟利是图”和“价值规律”的市场作用；我们忽略的是人性自私的一面和公权力被滥用的可能性。继续沿着“自查自究”的老路走下去，在实现我们的目标过程中，恐怕会继续犯着“南辕北辙”的错误。
五、有效打击非法圈占土地至少应考虑的几个重要因素
如何有效制止非法圈占土地的行为，不少政府官员的看法是：必须改革现行干部考核制度和财税体制，使领导干部确立科学的发展观，才能化解地方经济发展与保护资源、严格执法的矛盾；必须转变政府的职能，让政府从具体的交易中退出来，充当监督者。这样的看法一点不错，不过实施起来恐怕很难，但是国家若想有效制止非法圈占土地的行为，必须认真考虑如下这几方面的因素：
（一）首先要搞好国土资源的清理和整治工作，也就是说要“摸清家底”。必要时利用卫星遥感、航拍等高科技手段准确统计国家现有土地资源的数量、用途和权属资料，并且将其详细地纳入全国计算机信息网络系统。全国土地管理部门对土地管理的登记情况必须进行联网，这样可实现对全国土地征用和建设情况适时进行监控和更新，以便及时发现对土地进行抛荒、变更用途和实施非法侵占的行为。
（二）必须充分考虑分权与制衡的权力运作基本原则，土地征用或使用的审批部门与土地违法违规案件的查处部门必须彻底分开，必要时在全国成立专门的土地监督检查委员会，并且要打破行政区划的限制。同时，最好设立独立的土地监察员岗位责任制度（相当于上市公司的独立董事制度）。
（三）必须考虑充分保障农民的利益，从法律上解决农民对集体土地所有权的虚化问题，最好将农民对土地的集体所有权改为“集体共有权”，让农民在法律上享有土地的使用、处分和收益权利。国家在征用农民土地的过程中，必须从土地征用款项中留出必要资金且根据农民的不同年龄阶段为农民办理养老、医疗和失业保险。在符合土地利用总体规划的前提下，允许农民对土地进行市场自由交易。即应当注重土地管理制度立法的科学化和人性化。
