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中国法律服务业的管理现状及其发展战略研究

吕为锟


我国法律服务从业人员由律师、会计师、审计师、税务师、法医师、价格师、专利代理人、商标代理人和版权代理人等具有相关法律专业技术资格者组成，他们分别由相关行政部门负责管理，管理体制呈现多样性和违法性的特征，没有建立起科学的管理体制，成为制约法律服务业规范和拓展的“瓶颈”。制定法律服务业发展战略必须符合法理、法律和政治的要求，建立起科学的管理体制。
一、以正确的法学理论为指导，解决法律服务业的定位问题
在计划经济时代，我国法人制度理论把法人分为四类：机关法人、企业法人、事业法人和社会团体法人等，除此之外没有第五类法人，因为企业单位和事业单位都是国办的，没有民办的。这种法学理论是对我国计划经济时期法人制度的正确反映，对规范计划经济秩序曾起到积极的指导作用，长期以来“法人四类说”在法学理论界占居统治地位。改革开放后，我国提倡大力发展民营经济，民营经济主体如雨后春笋，大量涌现。民办的从事营利性生产经营活动的社会组织被定位于“民办企业单位”，同国办企业单位一样由工商行政管理部门进行登记管理，纳入了企业法人管理体系。然而，民办的从事非营利性社会服务活动的社会组织没有被定位于“民办事业单位”，没有由人事部门进行登记管理并纳入事业法人管理体系。因为有的学者认为，“事业单位”具有明显的国有特征，前面加上“民办”二字显然不合乎逻辑。起初，这些“新经济组织”主要是由相关行业行政主管部门进行审批和登记的，例如民办学校由教育行政部门进行审批和登记，合作、合伙律师事务所由司法行政部门审批和登记等等。正因如此，合作、合伙律师事务所的定位和性质问题成为理论界争论的焦点之一，专家学者们提出新经济组织说、准司法组织说、市场主体说、中介组织说和混合说等，众说纷纭，雾里看花。为了规范市场经济秩序，党中央、国务院把这些“新经济组织”定位为“民办非企业单位”，规定由各级民政部门统一进行登记管理，并由同级相关行业行政部门分别进行业务管理。1996年中办、国办联合发出《关于加强社会团体和民办非企业单位登记管理工作的通知》（中办发[1996]22号），确立对民办非企业单位实行“统一归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制。1998年10月国务院发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院令第251号），规定“民办非企业单位”的概念是“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”，民政部门是民办非企业单位的“登记管理机关”，有关行政部门是有关行业民办非企业单位的“业务主管单位”。1999年11月中办、国办又联合发出《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》（中办发[1999]34号），强调各类民间组织包括社会团体和民办非企业单位必须统一进行民政登记。1999年12月28日民政部发布《民办非企业单位登记暂行办法》(民政部第18号令)，规定民办非企业单位有个体、合伙和法人三种形式，按照教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务业、法律服务业和其它共十大行业分类进行登记。民政部在发布办法后，从2000年初至2001年底在全国开展了一次对民办非企业单位的复查登记工作，我国已初步建立起民办非企业单位登记管理制度。
民办非企业单位法律地位的确立和“民办非企业法人”的诞生，丰富了我国法人制度的内涵。但是我国法学理论界对于法人制度法学基础理论的研究滞后，没有及时总结出“法人五类说”指导立法工作和司法实践。复查登记期间，大多数相关行业行政部门贯彻中央精神，大多数民办非企业单位进行了民政登记，但法律服务业除外。例如，上海市司法局向司法部提出《关于合作、合伙律师事务所是否进行民政登记的请示》(沪司发请［2000］57号)，司法部作出《司法部关于律师事务所不进行民政登记的批复》(司复［2000］4号)。
我国法律服务业中只有少数民办非企业单位依法进行了民政登记，而大多数民办非企业单位或者由相关行业行政部门自已进行登记管理，或者由工商行政管理部门进行登记管理，或者由相关行业协会进行登记管理，没有贯彻中央统一登记精神，法律服务业管理混乱是其必然结果。目前，法律服务业有关行政部门对民办非企业单位的认识不到位，广大法律服务从业人员对民办非企业单位熟视无睹，对民政部门行使登记管理职能的必要性不甚理解，认为削减了行政部门的权力，多了一个“婆婆”。合作、合伙律师事务所在登记管理、业务管理、税收、人事、党建、财会和社会保障等方面存在的问题，集中反映出我国法律服务业有待于规范之所在。“法人五类说”法人制度理论解决了法律服务业定位问题，对于建立科学的管理体制，对于依法治国，都将起到重要的指导作用。
二、以《行政许可法》为依据，清理增设行政许可的部门规章
谁是法律服务业的登记管理机关？谁是业务管理机关？谁是对此作出行政许可的机关？国务院《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》对此作出了明确的规定，但相关行政部门以贯彻执行部门法为借口，在部门规章中增设行政许可。例如，《律师法》只许可司法行政部门审核并颁发律师事务所执业证书，没有许可司法行政部门进行登记管理，没有对成立律师事务所的律师人数和执业时间作出任何限制，但《律师事务所登记管理办法》等部门规章规定司法行政部门是登记管理机关，对成立律师事务所的律师人数和执业时间增设了许多限制。
本人认为，对《律师法》应当从限制意义上解释，该法规定司法行政部门审核并颁发律师事务所执业证书，不等于许可司法行政部门进行登记管理，律师事务所的登记管理应当按照国务院的条例执行，国办律师事务所属于事业单位，由人事部门进行登记管理；合作、合伙律师事务所属于民办非企业单位，由民政部门进行登记管理。司法行政部门进行审核并颁发执业(许可)证书属于律师事务所的前置审批程序，只有经人事部门或民政部门登记注册并颁发营业执照后律师事务所才依法成立。律师事务所的业务主管单位是司法行政部门，登记管理机关是人事部门和民政部门。《民办非企业单位登记管理办法》规定民办非企业单位分为个体、合伙(二人以上)和法人等三种形式，与企业单位的规定相一致，具有科学性。律师事务所应当向个体、合伙(二人以上)和法人等三种规范形式共同发展。
众所周知，企业单位经工商行政管理部门登记注册后成立，事业单位经人事部门登记注册后成立，社会团体和民办非企业单位经民政部门登记注册后成立。然而，现行“两结合”律师管理体制是由省级以上司法行政部门行使登记管理权，并由各级司法行政部门、各级律师协会共同行使业务管理权，带来了许多的弊端和问题。例如，省级以上司法行政部门忙于进行登记管理，其业务管理职责岂能不受到影响？地方司法行政部门与律师协会共同进行业务管理，谁来进行分工、如何分工？合作人、合伙人与律师事务所之间发生人事劳动争议，人事仲裁机关、劳动仲裁机关和人民法院有何法律依据受理？律师协会以社会团体的身份行使业务管理权，具有一定的处罚权，不受《行政复议法》、《行政处罚法》和《行政诉讼法》的制约，人民法院对于律师就律师协会的不作为和错误处罚提起的社团诉讼纠纷有何法律依据受理？民政部门是我国法定的唯一的民办非企业单位登记管理机关，合作、合伙律师事务所属于民办非企业单位却未进行民政登记，是合法组织还是非法组织？等等。
《行政许可法》于2004年7月1日起施行，其中第16条第4款：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出具体规定，不得违反上位法的其他条件。”法律服务业许多部门规章明显存在着“增设行政许可”和“违反上位法的其他条件”等违法事实，管理体制的多种性和违法性就象一个秃头上的虱子——明摆着。地方行政部门和广大法律服务从业人员不得不接受这种管理体制，不敢不说它“真漂亮”，如同“皇帝新装”故事中的臣民一样。《行政许可法》的施行，为清理增设行政许可的部门规章提供了充分的法律依据。
三、以“三个代表”重要思想为指南，端正政治立场
关于民办非企业单位的管理，党中央、国务院先后发出两个《通知》，国务院制定了《条例》，民政部制定《办法》，明确地将“法律服务业”列为十大行业之一，并开展了为期两年的复查登记工作。国务院大多数部委与党中央、国务院保持高度一致，认真贯彻执行中央统一登记精神，为什么法律服务业除外？是全国人大常委会制定的相关部门法造成的吗？不是；是地方行政部门和广大法律服务从业人员造成的吗？也不是。是个别部委为了扩大部门权力，保护已得利益者的利益，借口贯彻执行法律以规避上述政策、法规和规章而造成的。目前，个别行政部门把管理混乱的原因归结于部门法和从业人员，把规范和拓展的希望寄托在部门法修改和从业人员整顿两个方面，没有主动清理与党的政策相冲突的部门规章。这不仅是一个法律解释小问题，也是一个政治立场大问题。
社会团体和民办非企业单位均属于民间组织。在民间组织管理方面有两种相对立的政治立场：一是中央统一登记精神，二是邪教自已登记精神。凡是由民政部门进行登的，就是贯彻中央精神的，就有规范和拓展的巨大空间；凡是敢自已进行登记的，就有贯彻邪教精神之嫌，没有规范和拓展可言。暗地自已进行登记的邪教组织是非法的民间组织，已被取缔，问题已基本解决；而法律服务业民办非企业单位公开地自已进行登记，超过了邪教组织，严重影响了广大法律服务从业人员主动成为市场经济主体的积极性，严重影响了地方相关行政部门的工作效率，严重影响了党中央、国务院的政令畅通。2000年复查登记期间，原司法部长高昌礼以贯彻执行《律师法》为由，签发了不进行民政登记的批复，不久受到中央查处而辞职，但相关行政部门负责人没有引以为戒。相关行政部门应当多多听取群众的批评和建议，多多解决群众要求解决的问题，走群众路线，才真正符合“三个代表”重要思想，才能得到广大法律服务从业人员的支持和拥护。
综上所述，从事非营利性法律服务活动的社会组织不属于企业单位，国办的属于事业单位，民办的属于民办非企业单位。根据中央精神，我国法律服务业应当以建立“各级相关行政部门业务管理与同级人事部门、民政部门登记管理相结合”的科学管理体制作为发展战略，由相关行政部门依法颁发执业(许可)证，由人事部门和民政部门依法分别颁发事业单位营业执照和民办非企业单位营业执照。只有以“三个代表”重要思想为指南，以“法人五类说”法人制度理论为指导，以贯彻执行《行政许可法》为契机，法律服务业才能实现规范和拓展，为促进市场经济发展作出更大的贡献。



论缔约过失责任


摘要：缔约过失责任制度由德国法学家耶林于1861年提出，被誉为法学上的发现，对各国立法和判例产生了深远的影响。关于缔约过失责任的法律基础大致有四种学说：侵权行为说、法律行为说、法律规定说、诚实信用原则说。缔约过失责任的构成要件有：缔约当事人违反先合同义务；缔约相对人受有损失；违反先合同义务的一方有过错；过错与损失之间有因果关系。我国《合同法》规定了缔约过失责任的三种类型。缔约过失责任既不同于违约责任，也不同于侵权责任，它们之间有明显的区别。

关键词：缔约过失责任 诚实信用 信赖利益 损害赔偿



缔约过失责任是指在合同订立过程中，一方当事人故意或者过失地违反先合同义务，造成对方当事人信赖利益的损失时，依法应当承担的民事赔偿责任。缔约过失责任制度是民事责任制度中一个重要的组成部分，1861年德国法学家耶林提出缔约过失责任理论，被誉为法学上的发现，对各国立法和判例产生了深远的影响。笔者拟就缔约过失责任的有关问题，谈一谈自己的观点，以求教于同同仁，望不吝赐教。

一、缔约过失责任理论的创立

缔约过失责任(Culpa in Contrahendo)理论是由德国著名法学家耶林（Rudolf Von Jhering）最早提出，1861年，耶林在其主编的《耶林学报年报》第四卷发表了《缔约上过失，契约无效与不成立时之损害赔偿》一文，开始了缔约过失责任在理论上的深入探讨。他认为：“从事契约缔结的人，是从契约交易外的消极义务范畴，进入契约上积极义务范畴，其因此而承担的首要义务，系于缔约时须善尽必要的注意。法律所保护的，并非仅是一个业已存在的契约关系，正在发生中的契约关系亦应包括在内，否则，契约交易将暴露于外，不受保护，缔约一方当事人不免成为他方疏忽或者不注意的牺牲品！契约的缔结产生了一种履行义务，若此种效力因法律上的障碍而被排除时，则会产生一种损害赔偿义务。因此，所谓契约无效者，仅指不发生履行效力，非谓不发生任何效力。简言之，当事人因自己的过失致使契约不成立者，对信其契约为有效成立的相对人，应赔偿基于此信赖而产生的损害。”①耶林关于缔约过失责任的理论，被誉为法学上的发现，对各国立法和判例产生了深远的影响。

在《德国民法典》制订之际，起草者大多认为不能将其作为一个一般责任要件加以规定，只能在特殊情况下予以承认。故《德国民法典》仅在因意思表示发生错误而撤销（第122条第2款）、自始客观不能（第307条）和无权代理（第179条）的情况下，承认了缔约过失责任。但是，德国的司法实践承认了缔约过失责任，而且判例及学说已将缔约过失责任发展为一般原则，形成了一个制度。正如德国法学家拉伦兹指出：“缔约上过失责任，与其说建立在民法现行规定之上，毋宁认为系判例学说为促进法律进步所创造之制度，经长久反复之适用，已为一般法律意识所接受，具有习惯法之效力”。②现在，缔约过失责任不仅适用于合同不成立、无效或撤销的情况，而且在某些合同有效成立的场合也有适用的余地。

在日本，也是通过理论与判例接受了缔约过失责任理论。日本判例学说从接触磋商的当事人之间的信赖关系和诚实信用原则出发，寻找缔约过失责任的依据，并把缔约过失责任的适用范围扩大到如下领域：⑴自始不能履行使合同不成立或无效；⑵合同只停留在准备磋商阶段；⑶合同有效成立的情况。缔约过失责任适用于合同有效成立的情况，主要是指标的物有瑕疵和缔约人违反保证两种情况。

1940年的《希腊民法典》第一次在立法上将缔约过失责任作为一般原则加以规定，该法第197条规定：“从事缔约磋商行为之际，当事人应负遵循依诚实信用及交易惯例所要求的行为的义务。” 第198条规定：“于为缔结契约磋商行为之际，因过失致相对人遭受损害时，应负损害赔偿责任，即使契约未能成立亦然。”之后，1942年的《意大利民法典》、1964年的《苏俄民法典》以及瑞士、法国的判例和学说也都先后接受了缔约过失责任。

我国台湾地区的民法同德国民法一样，也没有规定缔约过失责任的一般原则，而是仅就特殊情况规定了缔约过失责任，该法第247条规定：“契约因以不能之给付为标的而无效者，当事人于订约时，知其不能或可得而知者，对于非因过失而信契约为有效致受损害之他方当事人负赔偿责任”。第113条亦有类似的规定：“无效法律行为之当事人，于行为当时，知其无效或可得而知者，应负回复原状或损害赔偿之责任”。

我国《民法通则》第61条规定：“民事行为被确认为无效或者被撤销后，当事人因该行为取得的财产，应当返还给受损失的一方。有过错的一方应当赔偿对方因此所受的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”该条的规定与缔约过失责任极为相似，但它并非是完整意义上的缔约过失责任。原来的三部合同法(即《经济合同法》、《涉外经济合同法》、《技术合同法》)中也未在具体条款上对缔约过失责任作出明确而特别的规定。直到1999年颁布的《合同法》才系统地规定了缔约过失责任，从而完善了合同责任制度，弥补了《民法通则》的不足。

二、缔约过失责任的法律基础

缔约过失责任的法律基础是什么，学界观点不一，大致分以下几种：

（一）侵权行为说。德国民法制定后的十年内，有关缔约过失责任的法律基础，占主导地位的是侵权行为说。该说认为，除法定情形外，因缔约上的过失而发生的损害，属于侵权行为法调整的范围，应按侵权行为法的规定追究行为人的责任

（二）法律行为说。侵权行为说衰落以后，继之而起，成为判例学说上通说的是法律行为说。该说认为，缔约过失责任的法律基础在于当事人之间存在的法律行为。该说又细分为目的契约说和默示责任契约说。目的契约说认为，缔约过失责任的基础在于当事人之间后来订立的契约；默示责任契约说认为，缔约过失责任的基础在于当事人于从事缔约行为之际，默示缔结了责任契约。

（三）法律规定说。该说为布洛克所倡导。该说认为，缔约过失责任的法律基础既不是侵权行为，也不是法律行为，而是法律的直接规定。

（四）诚实信用原则说。该说认为，缔约过失责任的法律基础在于诚实信用原则。按照诚实信用原则，从事缔约磋商的人，应善尽交易上的必要注意，以维护相对人的利益。如果当事人违反了应尽的注意义务，如协力、通知、保护、保密等义务，造成相对人损害的，自应负赔偿责任。该说是目前德国理论界流行的观点。

上述各种学说，侵权行为说和法律行为说的缺陷是显而易见的。侵权行为说有违侵权行为法的基本要求。因为侵权行为法所加于人们的义务是权利不可侵害的义务，而缔约过失行为并非侵害了相对人的某种权利。法律行为说以尚未成立的合同或不存在的合同作为缔约过失的基础，实际上是混淆了缔约过失责任与违约责任的不同。对于法律规定说和诚实信用原则说，学界观点不一，亦有学者认为这两种学说并无本质的差别。因为，缔约过失责任确系法律直接规定的一种责任，而法律作出这种规定的基础就在于诚实信用。③笔者对此观点持赞成态度。

三、缔约过失责任的构成要件

（一）缔约当事人违反先合同义务

缔约过失责任作为一种责任形态存在，必须以先合同义务的存在及违反作为前提。先合同义务，是指合同成立之前，订立合同的当事人依据诚实信用原则所承担的协力、通知、保护、保密等义务。先合同义务不同于合同义务，其产生的基础不是依法成立的合同，而是诚实信用原则。民事主体一旦进入缔约过程中，就应当推定在双方之间形成一种合理的信赖，即一方当事人依据诚实信用原则给予对方以照顾、忠实于对方、告知对方与合同有关并涉及对方财产、人身安全的事由。先合同义务的发生以双方进入订立合同过程为标志。如果民事主体之间没有形成缔约关系，则当然不发生缔约过失问题。

（二）缔约相对人受有损失

民事责任一般以损害事实的存在为成立条件，缔约过失责任也不例外，只有缔约一方违反先合同义务造成相对人损害时，才能产生缔约过失责任。缔约过失责任中的损失主要是指信赖利益的损失，信赖利益的损失范围的确定，学界观点不一。王泽鉴先生认为，一般言之，被害人得请求的，系若无加害行为时，其所处的状态故应该以信赖利益为原则。德国和日本的学说判例中，认为在缔约过失责任的情况下，赔偿的数额以不得超过履行利益为限。即不应该超过当事人在订立合同时所应当预见到的，因合同不成立，无效或被撤销所可能造成的损失，也不得超过合同有效或者合同成立时的履行利益。通说认为，在缔约过失责任的情况下，所应赔偿的为信赖利益的损失，即无过错的当事人信赖合同有效成立，但因法定事由发生，致使合同不成立、无效、被撤销等造成的损失。这种信赖利益的损失包括直接损失和间接损失。直接损失包括：1、缔约费用，包括邮电费用、赶赴缔约地或察看标的物所支出的其他合理费用等；2、准备履行所支出的费用，包括为运送标的物或受领对方给付所支出的其他合理费用等；3、受害人支出上述费用所推动的利息损失；4、其他直接的费用支出。间接是指丧失了与第三人另订合同的机会所产生的损失。这些损失必须是在可以客观预见的范围内，必须是基于信赖利益而产生的损失。如果不是基于信赖利益而产生的损失，即使一方支付了大量的费用而造成了损失，也不能视为信赖利益的损失。如果仅有一方的过失行为，而无对方受有损失的事实，则无所谓赔偿。

（三）违反先合同义务的一方有过错