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应当尽快厘定公物法和规划法的关系——烟台成立规划执法支队的启示

刘建昆


　　在很长一段时间，城市的规划、建设和管理，是同一个行政机关的职权。因此，在某种程度上，区分这几种职权的意义不大。然而随着社会分工越来越细化，首先是城市公物管理和公物警察执法的的职责独立出来。烟台市早根据“相对集中行政处罚权”的规定，设立城市管理局（与烟台市城市管理行政执法局只是两块牌子），管理城市道路、园林绿化等公物，并承担公众用公物的行政权保护职责。尽管这种公物管理有城乡二元结构的明显特征，并且“相对集中”这种做法并不科学，但是从公物法角度观察，将公物管理权和公物警察权分离出来，是我国城市化进程中公物行政法发展的一个重要发展历程。

　　目前，规划方面的工作包括执法工作的独立需求也日益显现出来。城乡规划在我国是一种抽象行政行为，不但城乡规划的制定、修改等事项由单独的行政机关掌握，根据行政规划实施行政许可、进行监督检查和行政处罚等实施手段也有一同独立出来的倾向。烟台市成立“规划执法支队”即是这种分工的反应。

　　如果按照新浪网新闻的说法，成立“规划执法支队”的意义在于违法建筑多了一个“婆婆”，那未免过于简单化了。部分规划执法从城市管理执法中独立出来的意义在于，以粗疏的“相对集中行政处罚权”名义集中的城市公物警察权，本来就不应该全部涵盖规划法的执法范围。简单化的以“城市领域”做划分的标准也没有把握问题的本质——行政法中公物法和规划法是应该不同的两个部门行政法。实际上，规划局并不是我国法上惟一的规划执法机关，根据有关法规，海域功能区划也是一种行政规划，在沿海城市的建设和管理中，往往同时受到两种规划的调整。

　　公物法和规划法的联系在于，涉及公物建设和管理的规划是比较特殊的规划，是两种部门行政法交叉作用的地带。一方面城市公众用公物规划和建设在全部规划占有相当大的比重，尽管不是规划的全部，二者的主流是合作，另一方面，公物的管理和保护多少也涉及一些规划法律，二者在某些事项上又存在一些分工和职权冲突。比如日本学者盐野宏在其著作《行政法》中介绍日本法上存在一种预定的公物“预定公物，是指尚未成为公物，但预定将成为公物，对其管理处分予公共规制的物。在这种意义上，这并不是公物的分类。预定公物的概念，是以作为制定法的公物管理法为前提的，公园预定地、河川预定地、道路预定地即是其例。”可见在日本涉及公物的规划也有特殊性。我国学者宋雅芳等著作《行政规划的法制化》认为“能够纳入诉讼范围的行政规划，应是特定种类的行政规划，即对特定的土地利用、公共事业的设立或公共设施的设置等具体事件的规划。”尽管其表述相当模糊，但在涉及公物的规划或者规划的公物这些内容上与盐野宏的介绍有一定的相关性。

　　既然涉及两个行政机关的职权划分和协调，为了避免公物法和规划法之间出现法律打架的情况，在理论和立法上早日厘定两种行政法的边界是必须的。

二○○九年十月二十八日





吉林省人大常委会


吉林市人大常委会关于修改《吉林市道路交通管理条例》的决定
吉林省人大常委会


（1997年5月29日吉林市第十一届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过 1997年7月25日吉林省第八届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准 1997年8月20日公布施行）

决定
吉林市第十一届人大常委会第三十次会议决定对《吉林市道路交通管理条例》作如下修改：
一、第五十条第（二）项修改为：“（一）违反第五条、第七条、第八条规定的，责令其限期拆除或修复，并处50元以下罚款或者警告。”
二、第五十条第（三）项修改为：“违反第九条规定的，责令其限期申办机动车辆落藉手续，处200元以下罚款，可以并处吊扣12个月以下驾驶证，同时滞留车辆。”

三、第五十条第（四）项修改为：“违反第十条第三款规定，涂改、擅自复制车辆证件、号牌的，依照有关法律规定处理，对机动车驾驶员处100元至200元罚款，可以并处吊扣1至6个月驾驶证；情节严重的，可以并处吊扣6至12个月驾驶证，同时滞留车辆；擅自生产车辆证
件、号牌的，按有关规定予以处罚。违反该条第四款规定的，对当事人依照《中华人民共和国道路交通管理条例》第七十四条第（三）项之规定处罚。”
四、第五十条第（五）项修改为：“（六）违反第十四条第一款、第三款规定的，处50元以下罚款，可以并处吊扣1至3个月驾驶证；违反该条第二款规定的，按国务院《机动车管理办法》的有关规定处理。”
五、第五十条第（六）项修改为：“违反第十二条规定的，处5元罚款或者警告。”
六、第五十条第（八）项修改为：“（七）违反第十五条规定的，责令限期改正，拒不改正的，对有关负责人或者直接责任人处200元以下罚款。”
七、第五十条第（十）项修改为：“（八）违反第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第三十三条、第三十四条、第三十六条规定的，处5元以下罚款或者警告。”
八、第五十条第（十三）项修改为：“（九）违反第二十三条第一款规定的，处驾驶员5元以下罚款或者告，违反第二十五条规定的，处100元以下罚款或者警告，可并处吊扣4个月以下驾驶证。”
九、第五十条第（十四）项修改为；“（十）违反第二十四条规定的，处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告，可以并处吊扣6个月以下驾驶证，情节严重的，可以并处吊扣6个月以上12个月以下驾驶证；部队驾驶员交由所在部队处理。”
十、第五十条第（十六）项修改为：“（十一）违反第二十七条规定，无准驾证驾驶残疾人专用车的处15日以下拘留、200元以下罚款或警告。”
十一、第五十条第（十七）项修改为：“（十二）违反第二十九条第一款规定的，处5元以下罚款或者警告；违反本条第二款规定的处20元以下罚款或者警告，可以单处吊扣1个月以下驾驶证。”
十二、第五十条第（十八）项修改为：、（十三）违反第三十条第一款规定，处5元以下罚款或者警告。”
十三、第五十条第（十九）项修改为两项：“（十四）违反第三十条第二款规定的，处200元以下罚款或者警告，可以并处吊扣6个月以下驾驶证，情节严重的，可以并处吊扣6个月以上12个月以下驾驶证；（十五）违反第三十一条规定的，处20元罚款，可以并处吊扣1个月驾
驶证。”
十四、第五十条第（二十）项修改为：“（十六）机动车驾驶员违反第三十二条规定的，处30元以下罚款或者警告，可以单处吊扣2个月以下驾驶证。”
十五、第五十条第（二十三）项修改为（十七）违反第三十九第一款规定的，处5元以下罚款或者警告；违反本条第二款规定的，处5元以下罚款或者警告，可以并处吊扣1个月以下驾驶证。”
十六、第五十条第（二十四）项修改为：“（十八）违反第四十条、第四十二条第（一）项、第（二）项、第（五）项规定的，责令限期改正，可以处2万元以下罚款，造成损失的，应当依法承担赔偿责任；违反第四十二条第（三）项规定的，处50元以下罚款或者警告。”
十七、第五十一条修改为：“拒绝缴纳罚款的，依照《中华人民共和国道路交通管理条例》第八十七条和《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十六条的有关规定罚。”
十八、删除第五十条第（七）项、第（九）项、第（十一）项、第（十二）项、第（十五）项、第（二十一）项、第（二十二）项、第（二十五）项、第（二十六）项、第（二十七）项、第（二十九）项。
本决定自公布之日起施行。
《吉林市道路交通管理条例》根据本决定作相应的修正。



1997年8月20日