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　　自首是刑罚中的重要制度之一，司法实践中，能够影响职务犯罪案件量刑轻重的因素主要为自首情节的认定。但由于诉讼程序的特殊性，实践中自首情节认定中的“犯罪以后自动投案”要件的把握相对较为复杂。为此在实践中应把握好以下几点：

　　一、自动投案的认定。根据最高人民法院下发的《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》规定，自动投案，是指犯罪事实或者犯罪嫌疑人未被司法机关发觉，或者虽被发觉，但犯罪嫌疑人尚未受到讯问、未被采取强制措施时，主动、直接向公安机关、人民检察院或者人民法院投案。实践中，意欲投案者可能遇到客观障碍，或者期待最大限度保护自身权利，也有其他的投案方式可以选择:贪污受贿者携款潜逃后，被纪委、司法机关劝返回国;在逃跑路上、被追捕中、被通缉中主动归案等。身在国外的犯罪嫌疑人能否因其在国内的罪行向国外司法机关投案？笔者认为，由于司法权的独立性，不能作出如此认定，但是可以通过电话、传真、电子邮件等方式向国内的办案机关如实陈述自己的罪行，并且及时回国接受审查，则可以认定自动投案。

　 单位纪检部门时常在定期自查中发现问题，或是专项工作时进行思想教育而督促违纪违法人员主动向单位纪检、单位负责人说明自己的问题，当行为人主动向单位纪检部门或负责人说明问题后，由单位将其移送司法机关;犯罪嫌疑人委托他人，尤其是法律专业人士代为投案，而犯罪嫌疑人随时准备将自己置于司法机关控制之下;司法机关通过做通犯罪嫌疑人亲友的工作，亲友将犯罪嫌疑人送去投案。也应视为自动投案:

　　二、犯罪嫌疑人交代的犯罪事实究竟是未被办案机关“所掌握”，还是办案机关“已掌握”。这一问题有时在审查起诉阶段难以判断，其中很重要的一个原因是侦查部门的某些违规行为掩盖了事实真相，为正确认定自首增加了难度。从侦查机关掌握的线索来源看，有举报人举报或者司法机关在查办中自行发现两种，如获得的举报线索中举报人对嫌疑人的犯罪事实有所具体指向，指明事情的梗概，行为人在什么具体事件中有职务犯罪嫌疑。侦查机关掌握了这样的举报线索其实就已经了解了案件的事实情况，但侦查机关为了达到办案便利，案件质量高，完成结案率的目的，在抓捕嫌疑人到案后仍要给犯罪人一个自己陈述的“自首”机会。这样处理案件的后果是案件到达公诉环节时，办案人无论是通过案卷还是提讯犯罪嫌疑人都无法发现这种暗箱操作的“交易行为”，将伪“如实供述办案机关未掌握的犯罪事实”的行为认定为自首，而这一行为本来应认定为坦白，使犯罪嫌疑人获得了不应该得到的轻判机会。

　　三、行为人对于司法机关已掌握的事实，在行政监察机关主动交代的行为是否成立自首。对这一问题目前有两种观点:一种观点认为，犯罪嫌疑人在行政监察机关如实交代自己未被行政监察机关所掌握的罪行的，如果符合自首的两个法定条件，即应当认定为自首。另一种观点认为，在行政监察机关调查谈话、采取调查措施期间，交代司法机关已经掌握的线索所针对的事实的，不能认定为自首。

　　笔者认为，这里的“办案机关”应当包括纪检、监察、公安、检察等法定职能部门，如果在被监察部门调查谈话、采取调查措施期间，如实交代监察机关所掌握的线索所针对的事实的，不能认定为自首，因为其没有自动投案的行为，如实交代只能认定为坦白。如果该监察部门未掌握该线索所针对的事实，但检察机关等司法机关已经掌握的，行为人在被调查谈话时，主动交代上述事实的，笔者认为，应当区分不同情形处理。如果行为人是在常规性的、例行的谈话时，主动交代的，则主观意愿较强，可以认定为自首;如果是被个别的谈话、有问题需要说明时，则这时其主观意愿受到约束比较大，难以认定为自动投案，就不能认定为自首。

　　四、单位自首的认定。认定单位自首主要把握两点:一是单位意志的体现。单位进行职务犯罪后决定自首的情形为:单位集体讨论或单位的决策机构讨论后全体同意自首的决定;单位的法定代表人、负责人的决定;单位直接负责的主管人员的决定;单位的直接责任人员的决定。二是单位自首效果是否能及于个人。单位自首的，而直接负责的主管人员和直接责任人员未自动投案，由于行为人没有投案的自动性，则对其行为不能认定为自首。当然，行为人在代表单位自首时，也在其他责任人的同意下代表其他责任人或部分责任人进行了投案，而这些责任人如果能够在随后的时间里如实交代其犯罪行为，则应认定为自首。

　　五、概括性自首的认定。概括性自首是指犯罪嫌疑人在向司法机关承认自己实施多起犯罪行为，但是由于某些客观因素无法准确地供述所有犯罪细节，只能概括性地供述大体的犯罪行为，但提供了较为具体、清晰的案件线索供司法机关侦查，并最终查证属实的自首行为。在实践中，由于犯罪时间的长短、行为人个人的生理、心理原因等，在自动投案后难以准确供述其罪行，这完全符合事物发展的客观规律，所以能供述出犯罪的大概情况，并且积极配合司法机关调查取证查明事实真相，应该认定为自首。

　　六、对追缴赃款赃物的自首认定。贪污贿赂犯罪案件中犯罪所得赃款赃物是构成犯罪的关键要素之一，认定自首时必须要考虑赃款赃物追缴的问题。犯罪嫌疑人在侦查阶段被讯问时，出于不舍之心，往往对犯罪所得的赃款赃物有所隐瞒，拒不交代其去向，所以犯罪嫌疑人虽有主动投案之举，但故意隐瞒赃款赃物去向的供述，算不上“如实供述”，不能认定为自首。但是对于因客观原因确实无法交代出赃款、赃物真实下落，如自己没有直接经手，只要其交代出有关真实线索，可供办案机关查证的，仍然应当认定其如实供述了自己的主要犯罪事实。实践中存在一种只看结果不看过程、盲目注重办案效果的倾向，即只要赃款赃物追回，一概视为有退赃行为、悔罪表现，便不再追究犯罪分子在追缴赃款赃物过程中的作用，认定犯罪嫌疑人具有自首情节。这种行为客观上导致了一些职务犯罪分子被不当从轻处罚，应予避免。

　　（作者单位：江苏省丰县人民法院）
民政部


民政部关于进一步加强民政系统法制建设的意见
民政部


各省、自治区、直辖市民政厅局：
民政法制建设是民政工作的重要组成部分，是民政工作改革和民政事业发展的重要保障。只有进一步提高广大民政干部的法制观念，加强民政法制建设，把各项民政行政行为纳入法制轨道，依法行政，才能适应社会主义市场经济发展的要求，推动和保障民政工作的顺利发展。改革开放
以来，民政系统的法制建设取得了显著的成绩，起草制定了一大批有关民政工作的法律、法规、规章和规范性文件，形成了包括中央和地方两个层次在内的民政法规体系的基本框架；民政执法工作得到加强；法制宣传教育取得较大成绩。但是，从民政法制建设的总体来说，法规体系还不够
健全，执法水平有待提高，法制工作的基础建设比较薄弱。为贯彻落实《国务院关于加强政府法制工作的决定》（国发〔1993〕72号），贯彻落实第十次全国民政会议关于加强民政法制建设、加快民政工作法制化进程的精神，进一步加强民政法制建设，提出以下意见：
一、各级民政部门要充分认识加强民政法制建设的重要性和紧迫性，加强对法制工作的领导。当前，各级民政部门要认真贯彻执行《国务院关于加强政府法制工作的决定》，组织学习和贯彻第十次全国民政会议关于加强民政法制建设的精神，高度重视民政法制建设，加强对法制工作的
领导，把这项工作真正摆上民政工作的重要位置。县级以上民政部门要确定一位领导同志分管法制工作，经常过问立法、执法、法制宣传教育等工作，协调解决工作中的重要问题。领导同志要带头学习法律基础知识，熟悉本职工作所需的主要业务法规，提高法制观念和民政专业法律水平。

今后，各级民政部门在布置、检查和汇报工作时，要把民政法制工作作为一项重要内容。今后五年，各级民政部门要采取切实有力的措施，使本部门的立法、执法、监督检查、法制基础建设等各项法制工作都有明显的改进和发展，以适应社会主义市场经济发展的要求，促进和保障民政事业
的顺利发展。
二、民政部门要进一步加快民政立法步伐，到本世纪末建立以社会保障为主体的适应社会主义市场经济发展要求的民政法规体系。民政立法工作是民政法制建设的重点。做好立法工作，对于加强民政法制建设和民政工作的改革、发展有着十分重要的意义。各级民政部门要在职能范围内
，根据形势的要求和实际工作的需要，抓紧拟定本部门近、中期的立法规划，加强地方性民政法规或规范性文件的起草。今后，县级以上民政部门每年都要制定年度立法计划并认真组织实施。领导同志对本部门当前应当抓紧起草的立法项目要做到心中有数，并采取措施，使立法项目、起草
进度、起草人员、完成时间四落实。起草法规，要注意着眼于国家和人民的根本利益，着眼于民政工作的深化改革和长远发展，着眼于保障民政对象的合法权益；要注意总结和肯定改革的成功经验，符合民政工作的实际；法规草案要组织有关专家、学者和社会工作者进行调研论证，并征求
基层民政干部和有关民政对象的意见；要加强调查研究，提高法规的质量，注意法规的可行性、可操作性和稳定性。
三、切实做好民政行政执法工作，加强执法监督检查。当前，行政执法问题应当引起必要的重视。有法不依、执法不严甚至违法的现象在一定范围一定程度上存在。各级民政部门要建立民政执法检查制度，进行经常性的或定期的民政执法检查，及时发现和解决执法中的问题，纠正违法
的或不当的民政行政行为，对情节严重的违法行为和人员要予以处理和通报。通过民政执法监督检查，进一步增强广大民政干部的法制观念，使之在民政行政管理工作中，严格依法行政，依法办事。
四、进一步做好“二五”普法和民政专业法的宣传教育工作，提高民政干部的法制观念。各级民政部门要按照普法规划的要求，认真开展“二五”普法活动，加强民政专业法的宣传教育工作。要采取法制讲座、短期培训、法律知识竞赛等多种形式，使这项工作落到实处，抓出成效。每
一个民政干部尤其是领导干部都应当通过普法活动和民政专业法的宣传教育，强化法制观念，熟悉、掌握国家的重要法律和做好本职工作所需的民政专业法规，严格依法行政，提高民政执法水平。
五、县级以上民政部门要重视和加强行政复议和应诉工作，逐步建立和完善民政行政复议、应诉工作制度。要认真学习和贯彻实施《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》，依法做好每一件民政行政案件的复议和应诉。案件结束以后要进行分析研究，总结经验和教训。今后
，各级民政部门每半年要将本地区民政行政复议和应诉的情况向上级民政部门报告一次，并形成制度。通过这些工作，检查和监督下级民政部门的行政执法，促进民政部门及其工作人员依法行政，维护民政部门的声誉和形象，保障民政工作对象的合法权益。
六、各项民政法制工作要逐步规范化、制度化。法制工作是政府部门的一项重要工作，做好法制工作并使之规范化、制度化，有利于提高整个部门的整体效能和工作效率。因此，在立法、执法、监督检查以及编制立法计划、法规草案的征求意见、法规清理、法规汇编、规章备案、法规
档案等工作中，要规定工作职责，制定内部工作制度和程序，使各项工作有章可循，严格按制度和程序办事。法规清理工作要有计划地进行，对不符合建立社会主义市场经济体制要求和民政工作实际的，要按照法定职能和程序，及时修改或宣布废止。在法规清理的基础上，定期进行本地区
民政法规和规范性文件的汇编，以方便民政干部使用和有关部门查阅。此外，民政部门要加强法制工作的办公自动化建设，逐步建立民政法规数据库，通过计算机系统实现民政法规的自动化利用和管理。要注意加强民政法制工作的调查，加强法制理论的学习和研究，在一定范围内形成学习
、探讨、研究民政法制理论的风气，提高广大民政干部的法制理论水平，促进民政系统的法制建设。
七、要加强和充实民政部门的法制工作机构。民政法制工作的任务重，政治性、政策性、专业性、知识性都很强。没有一支素质高、责任心强的法制工作队伍，民政法制工作就难以做好。各地民政部门要进一步加强法制工作队伍的建设，注意培养和选拔民政法制专业人才，使法制工作
机构的设置和人员的配备同本部门法制工作任务相适应。没有设置法制工作机构的地方，应当配备专职或兼职的法制工作人员，使本部门的法制建设工作落到实处。领导同志要重视和支持法制工作，为法制工作的顺利开展创造必要的条件。今后，本部门起草的法规草案，必须经法制机构审
查，其他涉及法制建设的工作，应当征求法制工作机构的意见。法制工作机构及其工作人员要认真履行工作职责，做好本部门领导同志在法制工作方面的参谋和助手，为民政法制建设作出应有的贡献。
加强民政法制建设是一项长期的、根本性的工作。民政法制建设任务重，意义深远。各级民政部门都要认真学习、贯彻执行第十次全国民政会议关于加强民政法制建设、加快民政工作法制化进程的精神，提高认识，高度重视，常抓不懈。对在民政法制建设工作中做出突出成绩的单位和
个人，应当予以表彰和奖励。要通过一段时期的努力，采取切实有效的措施，使本地区的民政法制建设工作迈上一个新台阶。




1994年11月30日