民政部办公厅关于印发《社会福利业发展规划》和《殡仪服务业发展规划》的通知
民政部
民政部办公厅关于印发《社会福利业发展规划》和《殡仪服务业发展规划》的通知
民政部
各省、自治区、直辖市民政厅(局)，各计划单列市民政局：
为了贯彻落实《国务院批转国家计委关于全国第三产业发展规划基本思路的通知》(国发［1993］20号)精神，加快发展民政部门第三产业，我部制定了《社会福利业发展规划》和《殡仪服务业发展规划》。现印发各地，供参考。民政三产中其它的事业发展规划，待条件成熟后下发。
民政三产是民政经济的支柱，也是我国第三产业的重要组成部分。请各地民政部门高度重视民政三产工作，及时总结经验，采取切实有力的措施，深化改革，增加资金投入，用好用活国家赋予发展第三产业的优惠政策，加强行业管理工作，促使其既快又好地发展。各地民政部门在发展
民政三产过程中有好的做法和经验，请及时报部。
附一：社会福利业发展规划
社会福利业是国家和社会为优抚对象、老年人(主要是鳏寡孤独 )、残疾人等提供各种生活服务和劳动场所而举办的事业。主要由三部分内容构成：第一部分是社会福利事业单位，包括优抚安置事业和社会收养事业；第二部分是社会福利企业单位(含假肢业单位)；第三部分是国家为优?
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社会福利业不仅是社会保障的一部分，而且也是第三产业的一个组成部分，它具有较强的福利性、服务性、政策性，在我国直接体现着社会主义制度的优越性，关系到国防建设和影响到社会的稳定。
一、改革开放以来社会福利业发展基本估价我国的社会福利业单位相当一部分是五十年代和六十年代初建立起来的，其中有少数是接收国民党或外国“慈善团体”办的所谓“福利机构”。当时发展社会福利事业的主要任务是为优抚对象提供休(疗)养场所，收养社会上“三无”对象( 即
无家可归、无依无靠、无生活来源的孤老残幼、精神病人)，组织伤残军人、 困难户、残疾人开展“生产自救”，褒扬烈士。但是，在“文革”期间，由于极左思潮的影响，社会福利事业的发展受到了严重的阻碍和破坏，带来了一系列社会问题。
党的十一届三中全会以来，社会福利业发展呈现出以下几个特色：
(一)深化社会福利业改革，采取国家、集体、家庭相结合、多途径的方式，在城市实行由封闭型向开放型的方向转变，在农村实行集体福利集体办，推进社会福利社会化，走出了一条中国特色的社会福利事业发展的道路。到一九九二年，社会办收养事业单位所占的比重已从一九七八年
的83.8%上升到95.6%；社会办福利企业单位所占的比重已从零上升到86.3%。
(二)社会福利业发展登上了一个新台阶，发挥了社会稳定机制的作用。
1.优抚安置事业包括优抚卫生事业单位、光荣院、烈士纪念建筑物管理单位、军队离退休干部休养所等单位。一九九二年，优抚安置单位已发展到3531个，工作人员4.5万人；分别比一九七八年增加1.6倍和2.8倍。
2.社会收养事业包括社会福利院、老人公寓、养老院、敬老院、儿童福利院、精神病院、残疾人康复中心、收容遣送站等事业单位。到一九九二年，社会收养事业单位已达4.3万个，职工16万人，床位83.9万张，分别比一九七八年增加3.8倍、 3.6倍和3.1倍。
3.一九九二年，社会福利企业已达5万个，职工190.9万人(其中残疾职工77.8万人)，福利企业生产增加值达278亿元；分别比一九七八年增加56倍、15倍和92倍。
4.国家、集体、个人三结合的优抚方式已见成效，军地两用人才得到开发使用。一九九二年，抚恤补助各类优抚对象434万人，优待烈军属290万户；几年来，全国累计开发使用军地两用人才280多万人。
(三)社会福利业发展纳入国家第三产业发展规划。一九九二年十一月八日，国务院副总理邹家华在全国加快发展第三产业工作会议上所作的《认真贯彻党的十四大精神加快第三产业的兴起和发展》主题报告中，对于九十年代我国第三产业发展的总体布局作了安排，其中改革和完善社会
福利业是建立社会保障体系的重要内容之一。同时，提出了今后社会福利业发展的主要任务和目标。
(四)社会福利业是我国政府鼓励发展的行业之一，并在财政上予以扶持，税收上予以优惠，促进其发展。
二、我国社会福利事业发展存在的问题和困难
随着我国工业化和城市化迅速发展以及城乡经济体制改革的逐步深入，人口老龄化和家庭小型化趋势日渐明显，社会及群众对社会福利和社区服务的要求越来越迫切。现有社会福利事业的发展与满足广大群众的要求，适应城乡经济体制改革需要还存在着很大差距。(一)覆盖面小。据统
计，全国地市县中没有福利院的还有1500个。乡镇敬老院的覆盖面只有6 2.9%。优抚休(疗)养院床位可容量只占优抚对象8%。全国县以上城镇中有劳动能力的残疾人就业率只有70%。(二) 企事业单位素质偏低，设备陈旧，技术落后，社会经济效益不高；民政直属福利企业退休职工比例大，
负担沉重；一些安置盲人较多的福利企业难以找到合适生产门路，转产难度更大，在市场竞争中缺乏优势。(三)抚恤、补助、供养标准低。人民生活水平的提高，工资、物价调整后，供养水平与实际要求的矛盾日益突出，优抚对象、收养对象反映很强烈。(四)国有工业企业职工严重超员，
城镇退伍军人安置就业十分困难。(五)社会福利业发展仍不平衡，东部沿海地区与中、西部地区发展的不平衡明显增大。造成上述问题的主要原因是：
1.国家投入少，资金不足，造成了基础设施长期得不到改善，“欠帐”较多，抚恤、补助、供给标准偏低。社会福利业发展投资的主体是国家，但我国每年用于城市社会福利业方面的投资：城镇福利5700万元，优抚事业单位4000多万元；事业费拨款占国民生产总值1.1%，不仅低于发达
国家水平，而且也低于一些发展中国家。
2.扶持政策不完善、不落实。如各种社会福利单位开展生产经营，对外营业，采取“以副补院”的办法，但因缺乏相应的扶持保护政策，特别是经费包干政策、税收优惠政策，工作很难开展，使得相当一部分的单位仍然处于一种单纯依靠国家拨款维持生存的状态。福利企业原有政策优
势逐渐弱化。税收制度的改革，所得税率的降低，使福利企业优惠政策不再明显；财政包干使一些地方对福利企业减免税政策难以兑现；新的出口退税制度使福利企业出口产品不能得到应有的免税照顾；兴办合资合作福利企业不能享受原有的长期减免税照顾，使福利企业引进资金、技术的
机制受到严重限制。还有一些地方随意改变或调整国家对社会福利企业的免税优惠政策，从事商业经营的福利企业和厂矿举办的福利企业，还不能享受减免税优惠待遇，致使这些地方缺乏发展社会福利生产的积极性。
3.管理落后于发展。社会福利业普遍存在人员素质低，基础工作薄弱等问题。管理粗放，不仅弱化了国家优惠政策的优势，而且加剧了社会福利业因先天不足而带来的困难，影响了社会效益和经济效益的正常发挥。
4.在城镇，企业转换经营机制，用工有了自主权，这与以往采取指令性的手段安置退伍军人办法的矛盾愈来愈突出，使本来存在的安置难的问题进一步加剧。上述问题的存在，已经引起各级民政部门的高度重视。近年来各地在推进社会福利改革中，采取了一些积极的改革措施。但由于
问题是长期积累形成的，涉及到诸多方面，因而并未从根本上得到解决。
三、社会福利业发展的指导思想、目标与主要任务根据中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》的精神，我国社会福利业发展的指导思想是：加快改革步伐，立足民政，面向社会，采取“国家、集体、个人一齐上”的方针。坚持社会福利社会化的发展方向，在巩固、完善、
提高和稳定发展的基础上，进一步形成以国家兴办为骨干，集体兴办为基础，个人兴办为辅助的覆盖面较广、设备较齐全、生活有保障、卫生的社会福利网络，适应社会主义市场经济发展的需要。“八五”以至“九五”期间，社会福利业生产增加值平均每年以10%的速度增长，其中社会福?
笠档脑龀に俣纫锏?2%以上。福利事业单位要在确保完成国家政策性任务的前提下，充分利用现有设施向社会开放，扩大服务面，开展有偿服务，增强自我发展的能力。扩大社会福利企业安置残疾人就业的能力。国家和社会依法保障优抚对象不低于人民群众一般生活水平，妥善安置复
退军人和军队离退休干部。为实现上述目标，要重点抓好以下四个方面的工作：
(一)社会福利事业单位的改造、提高、开放与发展。
改造：计划在五年内要基本完成对城乡各种福利院、优抚休(疗)养院的危房改造任务；对大中城市各种福利院、优抚休(疗)养院的医疗康复设备进行更新换代，以增强其康复医疗能力，为扩大对外开放创造条件。
提高：要把各种社会福利院真正办成社会主义精神文明建设的阵地和反映社会主义制度优越性的窗口，扩大功能，开展上等级、上水平的管理活动，提高服务质量。优抚休(疗)养院、干休所要走内涵发展的道路，本着“自我积累，自我发展，自我约束，自我完善”的原则，加强科学管
理，不断提高效益。力争在“八五”期间，有三分之一的优抚医院达到当地同级医院的水平。
开放：各种社会福利院、优抚休(疗)养院、干休所要解放思想，加快改革步伐，努力增加对外有偿服务项目，解决群众迫切需要解决的一些社会服务问题。并应用经济手段，积极参与解决、减轻企业办社会、企业办福利的包袱，为企业转换机制创造一个良好的环境。同时搞好院办经济
，走“以副补院”的道路。有条件的各种社会福利院、优抚休(疗)养院、干休所应转换机制，向经营型转变。
发展：本着国家、集体、个人一起上的原则，国家应适当再发展一批各种社会福利院、优抚休(疗)养院、干休所。农村要依靠集体的力量，国家给予一定补助，进一步推进乡镇和村的敬老院建设。到一九九五年，80%的地区实现乡乡镇镇有敬老院。城镇，要依靠街道有计划地建立一批?
⌒头稚ⅰ⑿问蕉嘌幕闵缁岣＠ノ唬平缁岣＠瞪缁峄2扇【蠢显耗谏韫馊偌涞陌旆ǎ饩龉吕嫌鸥Ф韵蟮氖昭侍狻?
(二)大力发展社会福利企业。社会福利企业要适应社会主义市场经济的要求，以加强管理为手段，以技术进步为先导，加快调整产品、产业结构的步伐，提高企业的整体素质，进一步拓宽安置残疾人劳动就业的渠道。到一九九五年，城乡社会福利企业生产增加值要达400亿元，其中民?
棵胖笔舾＠笠滴?0亿元， 福利企业残疾人就业人数达95万人。
(三)优抚工作应继续完善国家、集体、群众三结合的优抚体制，大力开展“双拥”活动，并使之制度化、法制化、规范化。要依法随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，调整优抚对象的抚恤、补助标准。
(四)农村退伍军人的安置要继续走开发使用军地两用人才的道路，发挥他们的特长，使其有用武之地。城镇退伍军人的安置工作，应支持国营工业企业转换经营机制，先培训，后上岗，并向第三产业转移，可重点安置在公安、保安、金融、邮电、商业、贸易、旅游服务等行业。
四、政策与措施
我国正处在社会主义初级阶段，人口多、底子薄、经济落后，一方面要保证经济发展，另一方面要考虑人们对社会福利的需求。因此，发展社会福利业必须坚持两条腿走路的方针，即在国家适当投入和政策扶持下，充分调动起社会各方面的力量，以启动社会福利业的内在活力，使之保
持与社会经济发展大体平衡，起到稳定社会的作用。
(一)将社会福利业的发展纳入地方国民经济和社会发展计划。对于社会福利业的建设，地方各级政府应按照中共中央、国务院加快发展第三产业的精神，予以支持，安排基本建设投资。将各种社会福利事业单位危旧房的改造纳入城乡建设规划，并拨出专款，划出专项建筑指标，加以解
决。危房改造和医疗设施改善的资金实行多渠道筹集，采取中央拿一点、地方拿一点、社会福利有奖募捐拿一点、社会集资一点、单位自己出一点的办法。
(二)加快社会福利业技术改造的步伐。各种社会福利事业单位要借助外部力量，依靠自身的创收，进行设施改造，为其对外开放创造条件，提高社会经济效益，促进社会福利事业现代化。社会福利企业的技术改造要促进企业产品结构调整。产品结构的调整要以市场需求为导向，在国家
允许免税的、适合残疾人生产特点的高技术、高附加值、高创汇、高效益和节能低耗的产品上下功夫。对生产国家限制发展和禁止免税产品的福利企业，要帮助他们积极创造条件，早日实现转产。民政直属社会福利企业要以技术改造为主，集中精力开发一批拳头产品。老、少、边、穷地区
的社会福利企业，要充分发挥地方资源丰富的优势，开发具有民族特色、地方特色的项目和产品。
(三)随着各地财政收入的增加而加大对民政事业发展的投入，适当提高优抚对象的抚恤、补助标准和福利院收养人员的生活标准，确保优抚对象的生活水平能随着我国经济的发展和人民生活水平的提高以及物价上涨而同步提高，保持收养人员的实际生活水平不低于当地人民一般生活水
平。
(四)完善扶持政策，促进社会福利业社会化。发展社会福利业要本着谁投资、谁受益的原则，广泛动员社会力量，鼓励社会各界和个人独资、合资兴办社会福利业，形成国家、集体、个人多渠道多层次兴办社会福利业的新格局。欢迎港澳台同胞和国外友好人士、政府、团体在中国兴办
社会福利业。凡是民政部门社会福利业享受的各种优惠政策，社会兴办的均可参照执行。
社会福利社会化，需要贯彻执行《国务院批转国家计委关于全国第三产业发展规划基本思路的通知》(国发［1993］20号）的精神， 争取有关部门从政策上予以扶持。各级财政部门应支持社会福利事业单位的创收活动，在经费包干中不予冲减基数，促进其转换经营机制。各级民
政部门和国有社会福利企事业单位在明确资产所有权性质的前提下，可以用国有资产以有偿使用方式，包括参股、控股、租凭等方式扶持开办第三产业。新办社会福利单位经营初期确有困难的，扶持单位可在一定期限内酌情给予减免分红、租凭、资产占用费等优惠，或将这些产权收益低息
贷(借)给所办社会福利单位，分期偿还。税收政策应对社会福利发展给予扶持。免税部分用于发展社会福利事业。工商管理部门要简化社会福利业登记审查程序。除国家另有规定者外，社会福利业价格和收费标准放开，实行市场调节。要对社会上向社会福利业不合理收费进行清理，减轻社
会福利业单位的负担。
同时，长期稳定地坚决执行对福利企业的各项扶持保护政策，并根据新的经济形势和地方实际情况，调整和制定相应的政策和措施。制定鼓励福利企业与外商合资合作的优惠政策，适当调低福利企业安置残疾人的比例，逐渐确定某些产品由福利企业生产。
(五)建立充满生机和活力的社会福利业自我发展机制。要按照政企、政事分开和把企业推向市场的原则，推行集团体经营，逐步实现社会福利业大多数单位由福利型和事业型向经营型转变。社会福利企业，要全面推向市场，实行企业化经营，并落实《全民所有制工业企业转换经营机制
条例》规定的各项权利和义务。优抚安置事业和社会收养单位，根据具体情况，分别实行全额预算、差额预算和自收自支管理，有条件的单位可实行企业化管理。同时，创造条件不断扩大企业管理经营部分。赋予社会福利单位经营、用工、分配自主权。除国家规定需要特许和专项审批的行
业及产品外，社会福利单位可以突破行业界限，根据市场需要，自主选择经营范围和经营方式。社会福利中的小型国有企业，可以向集体、个人出租或出售。
(六)加强行业管理，促进社会福利产业化。各级民政部门要转变原有的部门管理观念，对社会福利业实行行业管理，以促进其提高服务质量，提高社会经济效益，形成整体力量，确保国家产业结构的优化。要制定社会福利行业标准，建立社会福利证和年检制度，履行对社会福利单位经
营性的监管职责。国家对社会福利业的各项优惠政策，各有关部门凭当地民政部门颁发的社会福利业证，落实相应的优惠政策。
(七)加强立法工作。社会福利业的发展最终要走法制化的道路。“八五”期间，一方面要认真贯彻已出台的《军人抚恤优待条例》、《退伍义务兵安置条例》、《五保工作条例》、《关于军队干部离职休养的暂行规定》、《关于现役军官退休处理的暂行规定》等项法规，组织实施《社
会福利事业单位的等级管理标准》；另一方面，在搞好调查研究的基础上，起草制定《退伍军人安置法》、《军队退休干部安置条例》、《农村敬老院管理办法》、《优抚事业单位管理办法》等一系列行政法规，立法确立国家和社会安置就业退伍军人优先的原则和优抚对象最低生活保障线
，把社会福利业的发展逐步纳入法制化的管理轨道。
附二：殡仪服务业发展规划
殡仪服务业是社会公用事业的重要组成部分，是第三产业中不可忽视的重要内容。殡仪服务业不仅关系着精神文明建设和国有资源的保护与合理利用，而且关系到国家的建设和社会的进步。
一、我国殡仪服务业发展的现状
新中国建立后，随着社会主义建设的发展，在改造旧行业的基础上，殡仪服务业有了较快的发展，大致经历了三个阶段：从一九五六年毛泽东等老一辈无产阶级革命家倡导火葬至一九六五年为创建阶段，主要任务是布点建馆，先后有75个市和12个县建立了近百个火葬场或殡仪馆。从一
九六六年至一九七八年为发展阶段，在建馆的同时，殡仪服务的辐射面逐步从城市扩大到农村，从城镇居民扩大到农民。到一九七八年，全国共建立了1100多个火葬场或殡仪馆。从一九七九年至今为提高、完善阶段。在党的改革、开放政策的指引下，殡仪服务业由行政管理型向经营服务型
转化，出现了全面发展好势头：
在服务设施方面，增加了300多个火葬场和殡仪服务站，300多个经营性公墓。截止一九九二年底，全国共有国有殡仪事业单位1376个，其中火葬场1239个，殡仪馆49个，经营性公墓88个；全民和集体联办的丧葬用品制售厂(店)数千家。仅国有殡仪单位固定资产原值达8亿多元，比一九?
甙四暝黾恿?倍。
殡仪服务业的改革和发展，初步扭转了我国殡仪服务落后的局面，为促进社会主义精神文明和物质文明建设作出了贡献。
二、殡仪服务业中的制约因素
我国殡仪服务虽然有了较快的发展，但总体上仍滞后于社会的发展，满足不了客观实际的需要，其主要表现在：
(一)起步晚、起点低、基础设施差、设备陈旧落后。目前我国的火葬场(馆)大部分是六、七十年代因陋就简建成的，场地狭小，房屋破旧，设施不配套，设备落后，给更新改造带来很大的困难。目前全国拥有2851台火化炉，其中绝大部分是仿制国外三十年代技术产品，即仿捷炉或自制
的土炉。这些火化炉耗能高，而且严重影响了殡仪职工的身体健康。由于火化机污染问题没有解决，已威胁着殡仪馆在城市的生存。
(二)殡仪服务设施少，服务范围窄。我国每年死亡近700多万人， 但目前全国仅有1288个火葬场和殡仪馆， 远远不能适应广大群众办丧事的需要。 而美国每年死亡160多万人，却有殡仪馆22000多个，还有数以万计的公墓。日本每年死亡70万人口，全国有3000多个火葬场。迄今，我国
仍有15%的市和60%的县既无火葬场、殡仪馆，也无公墓。特别是占全国总人口40%、国土面积60%的土葬改革区，土葬殡仪服务设施更是少得可怜，有些地方处于空白。这不仅给群众办丧事带来了很大困难，也影响了当地的殡葬改革工作须利开展。此外，目前拥有殡仪服务设施的市、县因网
点少(一般只有一处)，服务项目少，服务面窄，致使相当一部分群众办丧事难的问题也长期得不到解决。例如拥有近800万人口的上海市，只有2个殡仪馆，年火化量达42000多具，单馆火化遗体量大，不仅是全国之冠，也是世界之最， 殡仪馆每天接待上万人次，长期处于超负荷运转状况。
(三)服务和管理水平低，经济效益差。长期以来，殡仪服务作为一项社会福利事业兴办，只重社会效益，不重经济效益，因而造成殡仪服务单位的补贴达9729万元，平均每火化一具遗体补贴47元。
造成上述问题的主要原因是：
(一)发展资金严重不足。一方面国家投入资金少。财政分灶吃后，中央财政对殡仪服务业分文不给，使主管殡葬部门没有发展事业的调控手段；而地方各级政府中又有相当一部分领导对殡仪服务业缺乏认识，重视不够，仿效中央财政，殡仪服务业的发展资金排不上队，挂不上号。以一
九八九年为例，各地要求投入的资金为5000万元，而实际到位资金为1540万元，其中地方政府投入591万元， 资金缺口很大。另一方面，由于殡仪服务行业的特殊性，长期以来独家经营，排斥全民所有制以外的经济成份，没有充分调动集体和社会各方面的力量，资金来源渠道窄，聚财办法
少，使殡仪服务业资金不足的矛盾更加尖锐和突出。
(二)管理体制不适应。大多数地方实行的是殡葬管理所和殡仪馆政事、政企合一的体制，即两块牌子，一套人马，使殡葬管理所往往陷入殡仪馆的经营具体事务中，忽视面上的殡葬改革工作和社会上丧葬用品的管理。这种体制既不利于管理又不利于经营，影响了我国殡仪服务业的发展
。
(三)价格体系不合理。我国殡仪服务收费标准没有遵循价值规律，服务价格一直很低，且所有的项目均由物价部门定价。改革开放后，收支倒挂的矛盾有所缓解，但运尸、火化、骨灰寄存三大支柱服务项目仍然亏损严重，落实不了国家规定的“保本微利”的经营方针。目前，火化一具
尸体全国平均定价20元，仅够所耗平价柴油的开销(目前全国火化用油有三分之二是议价柴油)；运尸用车定价一公里0.6 元，仅是平价汽油的开销，不足出租汽车收费的三分之一；骨灰寄存一年收费3元。 平均每天不到一分钱，只有自行车存车费的五分之一。定价不合理和实行物价指令性
计划管理，严重制约我国殡仪服务业的发展，形成了火化遗体越多，赔得越多的局面。
(四)殡仪职工素质低。受封建传统和世俗偏见的影响，社会上有相当一部分人歧视殡仪服务业，瞧不起殡仪职工。加之，殡仪服务工作条件差，劳动艰苦，环境压抑，造成殡仪职工队伍青黄不接，特别缺乏懂技术、会管理、善经营的人才。据统计，目前全国2万多名殡仪服务单位职工?
校⊙б韵挛幕潭鹊恼既种弧?
三、殡仪服务业发展的战略目标和任务
殡仪服务业发展的基本思路是：通过改革和发展，建立起适应社会主义市场经济发展要求的、现代化的殡仪服务管理体系和服务网络，为全社会提供文明、优质、高效的丧葬服务，满足群众不断增长的丧葬消费需求。其目标和任务是：
目标(1991—1995年)
完善和扩大殡仪服务体系，提高殡仪服务水平；初步建立起经济和社会效益并重的运行机制，进一步减少亏损；提高殡葬设备和丧葬用品的生产水平，加强行业管理。
任务(1991—1995年)
兴建土葬服务设施：殡仪馆(土葬区)增加200个，每年增加40个； 经营性遗体公墓增加300个，每年增加60个。
完善火葬服务体系：殡仪馆或火葬场五年增加25个，每年增加5个； 殡仪服务站五年增加100个，每年增加20个；经营性骨灰公墓五年增加300个，每年增加60个；骨灰寄存处(楼、堂、墙、塔)五年增加200个，每年增加40个； 五年更新改造现有火葬场或殡仪馆150个，每年改造30个，?
谷?0%的殡仪馆达到等级馆水平。
促进殡葬设备更新换代：生产新一代高性能，无污染的火化炉和殡仪车；开发造型新颖、工艺精湛、文明健康的丧葬用品；扶持一批技术先进、管理有方的殡葬设备专业厂；限制质次价高、封建迷信的丧葬用品生产和销售。
提高经济效益：大中城市殡仪馆、公墓实行事业单位企业化管理，大力发展第三产业，实现自我积累、自我改造、自我发展的良性循环；力争80%的殡仪馆有盈利。
四、政策措施
(一)充分发挥国家、集体和个人方面的积极性，实行殡仪服务社会化，多渠道筹集资金，促进殡仪服务业的发展。发展殡仪服务业，应在加强宏观控制的前提下，对殡仪服务业内部的不同行业，实行区别对待、分类指导的原则：即火化遗体因涉及社会治安，应由民政部门专营；殡仪馆
和公墓提倡国家和集体联办联营；丧葬用品允许集体经营，限制个人经营。为此，一方面，国家要继续对殡仪服务业予以扶持，把殡仪服务业发展纳入各地国民经济和社会发展规划，并作为城市公用事业的一项内容加以统筹建设规划。地方各级政府在基本建设、技术改造、物资分配上对殡
仪服务业应继续予以倾斜和优惠。另一方面，最大限度地调动和发挥社会力量，拓宽资金来源渠道，吸收社会资金和外资兴办殡仪服务业。
(二)改革殡仪服务业管理体制，增强殡仪事业单位的活力。一是实行政事、政企分开。各级民政部门及殡葬管理所，是政府管理殡仪服务业的行政部门，它的主要任务是，推行殡葬改革，对殡仪服务业实行行业管理。殡仪馆、火化场、公墓、丧葬用品厂(店)属于第三产业，应实行自主
经营，独立核算。二是强化馆长、经理的经营自主权。他们有权在遵守国家法律、法规的前提下，确定单位内部机构配置及其人员编制；确定适合本单位情况的工资和奖金分配形式；合理使用自有资金；开展横向联合。当前，应进一步完善全员承包经营责任制，加强科学管理，在单位内部
分配上克服平均主义，真正作到多劳多得、奖优罚劣，调动职工的积极性。认真开展双增双节活动，提高效率，提高服务水平。
(三)加快殡仪服务业的价格管理改革步伐。一是要下放殡仪服务项目的定价权。今后，凡需由国家管理的殡仪服务项目，不再由省级统一定价，而由县、市物价部门商同级民政部门制定。二是殡仪服务的定价原则，必须遵循当地服务行业的定价原则(平均利润率)，照章收费，使殡仪服
务业能够通过自我积累，达到自我改造、自我发展的目的。三是赋予殡仪服务单位部分服务项目定价权。对特殊整容、火化、防腐以及殡仪、安葬方面特殊要求，允许价格面议。四是殡仪单位的价格，可在一定范围内浮动。
(四)拓宽殡仪服务领域。积极开拓殡仪服务领域，增加服务项目，是殡仪服务业落实党中央、国务院大力发展第三产业的具体体现，以更好地服务于国家经济建设和改变自身面貌，利国利民。鉴于目前殡仪服务业底子薄，亏损多，又属社会福利事业的实际情况，税务部门对殡仪服务的
收入应继续免征营业税和所得税，以减轻国家财政对殡仪服务业补贴的负担。
(五)促进技术进步。加速培养人才。殡仪服务业要振兴，必须走依靠技术进步的道路，应用现代科学技术改造殡仪服务业。首先，要大力扶持先进的殡葬设备，尤其是火化机、殡仪车、防腐、整容、冷藏设备的科研和生产，使之达到一定的生产规模，形成专业化、系列化。其次，要加
强标准化工作，“八五”期间应制定出燃煤、燃油、燃气火化机的国家标准；各种辅助设备、骨灰盒等丧葬用品的行业标准也应加快制定。第三，加快培养人才。从长远看应建立若干殡葬技术院校。目前，主要从培训入手，大力培养经营管理以及火化、防腐、整容等方面的人才。要建立起
符合殡仪行业特点的工人技术等级和专业技术职称系列，逐步培养和造就一支能够适应现代殡仪服务发展需要的专业技术和经营管理队伍。进一步采取措施，提高殡仪职工的地位，落实特殊行业的特殊待遇。
(六)依法加强行业管理。为适应殡仪服务业改革开放的新形势，必须依法加强行业管理。“八五”期间，要制定《殡葬管理条例》、《殡仪服务管理条例》、《丧葬用品管理办法》等法规。在当前各行各业都在发展第三产业的形势下，为使殡仪服务业健康发展，拟商国家工商管理部门
解决兴办经营性公墓、生产和销售丧葬用品的归口管理问题，建立由民政部门审批制度。充分发挥行业协会的作用，通过行业协会，在政府和殡仪服务单位之间架起桥梁和纽带。
(七)深化殡葬改革。殡葬改革是改革殡仪服务的前提。殡葬改革搞不好，殡仪服务就不可能发展。各地要进一步加强这一工作，把它作为精神文明建设的一项内容，组织各有关方面，齐抓共管，综合治理，使火葬区火化率逐年提高，土葬区实行遗体埋葬公墓化，殡仪服务逐步社会化。
同时，发挥基层红白事理事会一类群众自治组织的作用，大力发展乡间殡仪服务。
1993年8月30日
【内容摘要】巡回审判是指人民法院为方便民众诉讼，实行各地流动办案，有着深厚的历史渊源和优良传统，符合现代社会主义法治理念。在实践中创造了许多巡回审判方式，被形象地称为“草原法庭”、“马背法庭”、“海上法庭”、“田间法庭” ，这是我国审判制度的重要组成部分，最高人民法院在一系列规范性文件中强调了巡回审判制度的重要性。巡回审判制度发展至当代仍存在一些问题，比如巡回成本仍需降低、办案程序尚不规范、物质配备尚嫌不足等。笔者不避浅陋，结合法律与实践，对巡回审判的作用、现状及制度做点粗浅的探讨。
【关键字】巡回 审判 制度 司法
一、我国巡回审判制度的历史
我国的巡回审判制度，源于西方国家的法制，1932年中华苏维埃共和国颁布《裁判部暂行组织及裁判条例》中规定了法院可组织巡回法庭，当时主要体现于“马锡五审判”方式中；共和国成立后董必武同志曾论述“在司法改革中证实了过去我们主张的陪审制、巡回审判制度以及在法院设问事处、接待室等，都是人民所欢迎的。”就当时而言也算是填充了法律的空白，成为一段时间巡回法庭运行的原则。
十一届三中全会之后，巡回审判制度作为一项重要的司法制度被法律所确立，主要体现在，《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第七条：“人民法院审理民事案件，应当根据需要和可能，派出法庭巡回审理，就地办案。”第一百零四条定：“人民法院审理民事案件，应当根据需要和可能，派出法庭巡回就地开庭审理。人民法院派出法庭巡回审理时，除重大、复杂的案件以外，适用简易程序。”《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十一条：“人民法院审理民事案件，根据需要进行巡回审理，就地办案。”1999年7月15日颁布《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第十八条：“人民法庭根据需要可以进行巡回审理，就地办案。”2005年9月19日颁布《最高人民法院关于全面加强人民法庭工作的决定 》第7条：“基层人民法院可根据需要设立巡回审判点，由人民法庭定期或不定期对案件进行巡回审理。巡回审判点应当有相对固定的审判场所和必要的办案设施。”这些制度，成为构建和谐社会与法治社会的历史进程中开展巡回审判的法律依据。
二、我国巡回审判制度的重要意义
人民法院的根本职责就是化解社会矛盾、实现公平正义、促进社会和谐；巡回审判制度在构建和谐社会提供司法保障中有重要意义。
1.贴近群众、司法透明。巡回审判制度的实践中，各地创造了许多方式，如“草原法庭”、“马背法庭”、“海上法庭”、“田间法庭”等；这些审判方式能够身处纠纷一线及时了解案件事实、化解纷争矛盾；法院以这种看得见的方式进行诉讼活动、公开地作出裁判，可以增强民众对案件实体处理的真实性、公正性的可信度，增强民众对司法的信心、有助于树立司法权威；巡回审判成为司法透明的重要载体，是司法透明机制的有效组成部分。
2、就地审理、利益平衡。巡回审判应自觉地站在民众一线，准确地把握社会存在的价值和民众生活的秩序；尽量以兼容的态度来处理利益体系中的诸利益，消除它们之间的对立性，实现不同利益主体之间的利益平衡。
3、普法宣传、弘扬法治。我国大部分区域的民众受文化水平的制约和人治观念的影响，法律意识普遍淡薄;巡回审判不仅是一种纠纷调解机制,同时可以利用这些案例为民众讲解法制，充分发挥庭审的教育宣传功能。当大多数人懂得以法律为行为准则和维护合法权益有效途径时，法治理念也就在全社会得到了树立。
三、我国继续推行巡回审判制度的的必要性
巡回审判制度是人民法院司法实践中形成的良好传统工作方式；在建设社会主义法治社会的新时期，巡回审判制度继续展现出强大的生机和活力，其所体现的“两便”原则（便利群众参与诉讼，便利人民法院审理案件）深得民心，显示出巡回审判制度在我国司法实践中的必要性。
1、群众路线的体现、人民法院适应中国国情的需要。 “一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”是我们党在长期革命实践中形成的领导方法和工作方法。我国近年来经济虽然得到了强有力的增长，但民众的文化素质尚有差距、许多落后区域的法治意识不强，一旦遇到法律问题则无所适从，迫切需要懂法的人能告诉他们应该怎样处理。利用巡回审判这种相对轻松、随和的开庭形式，不但能够及时、有效地化解民众的矛盾，也能使社会更融洽、稳定。法官巡回办案能方便民众诉讼，更能增强法院审判工作的社会效果，提高民众的法治意识，更是符合我国现阶段的国情。
2、司法效率的要求、人民法院践行司法为民的需要。高效司法包括审限合法、成本低廉和效果充分。司法为民不仅要通过公正、高效、廉洁的司法活动来实现，而且应落实到保护人民、打击违法犯罪、定纠止争的审判过程工作中。巡回审判制度是在辖区交通不便、群众文化素质不高、地方经济不发达这些特定情况下，由法院在诉讼过程中做一些本来应属于当事人自己的事情，从而体现了便民利民。我国历来强调司法权来源于人民，司法的根本目的是服务于人民。
3、符合现代司法理、人民法院服务和谐社会的需要。巡回审判制度提倡的诉讼便利化、人情化是符合现代司法理念的。社会主义和谐社会要求的“民主法治、公平正义、人与自然和谐相处”等六个方面，都与人民法院在维护社会稳定、化解社会矛盾、促进经济发展的工作紧密相连。特别是基层民众之间的矛盾纠纷有其自身特点，人民法院采取巡回审判的方式是深入基层、深入群众，了解纠纷的真正原因，运用包括法律、道德观念、伦理、情理在内的调解方式，当庭辩法析理进行调判，在第一时间、第一现场处理好关系民众切身利益的问题，将矛盾消灭在萌芽状态，避免因简单小事处理不当引发重大社会问题，真正起到化解群众矛盾、维护社会稳定的作用。
四、我国巡回审判制度的特点
虽然巡回办案的形式各不相同，但仍存在共同特点。
1、就地开庭。如果双方当事人在相邻村镇、社区则有利于征求双方当事人意见后进行就地调解，也适用适用简易程序将法庭设在民众的院落、田间审理；当庭辩法析理进行调判、用通俗的语言进行以案讲法；案件的审理过程也就是法制宣传的过程，通过这样的以案说法，使民众通过身边的真实案例走进法律，同时也让他们明白哪些纠纷可以找法庭解决。而且，就地开庭往往是在第一时间、第一现场处置好关系民众切身利益的问题，将其消灭在萌芽状态，避免了因简单小事处理不当引发重大社会问题。
2、注重调解。巡回审判是一种贴近民众解决矛盾的方式，注重调解则是巡回审判中的一种手段。村镇或社区民众之间的矛盾有其自身特点，很多纠纷关系到当事人最基本的生存环境和生活秩序；在巡回办案有利于法官运用包括法律、道德、伦理、情理在内的多元化的调解方式，积极做好当事人情绪的疏导工作，能更好地做到定纷止争、息诉平访。这样，调解成功率高、自觉履行率高，案结事了；真正能达到化解群众矛盾，维护社会稳定的社会效果。
3、巡回收案。人民法庭定期派出法官前往交通不便的村镇、社区，对符合立案条件的案件当即立案或依法受理口诉案件，切实减轻当事人诉讼负担。对于弱势群众，可开展司法救助。
4、指导人民调解工作。目前部分人民调解员分散在各个村镇、社区，尤其是农村调解人员结构参差不齐、法律知识相对匮乏、日常工作开展不利的现状，利用巡回审判的机会邀请人民调解员参加旁听审判，增长感性认识、增强实际运作能力，为人民调解员有效的处理突发性民间纠纷奠定一定的基础；以致形成对人民调解委员会进行业务指导。
五、我国巡回审判制度运行过程中存中的问题
巡回审判制度作为一种既便利民众诉讼又方便人民法院审判程序，但相比之下，笔者认为，我国现行的巡回审判制度存在诸多问题。
1、制度不完善。巡回审判制度的司法依据是《中华人民共和国民事诉讼法》第121条和《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第十八条，但这只是一个框架性的法律条文，没有相应的实施细则；在实践中，大多数法院还未建立相对完善的巡回审判制度及稳定的巡回审判队伍。有的法院仅把巡回审判制度当作一种政策性的工作，巡回办案时有时无；有的巡回法庭审判将国徽放于警车的后备箱、随意的法庭布置、不规范的法官仪表和庭审过程、加大了法官驾驭庭审的难度，这都忽视了法律的严肃性；使“司法为民”流于形式。
2、运行成本高。由于巡回办案路线的周期长，法院的人力、物力、财力资源都没能得以有效节约；相对来说巡回审判员较少，巡回审判地多在路途遥远的山区，法官一天之内往往只能到达一个地方，审结的案件数量就极为有限。因此，在实践中开展巡回审判困难重重，巡回审判制度很难真正在这些地方正常运行。
