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利益视角下的流动人口法治管理模式

重庆交通大学思想政治理论教学科研部教师、法学博士 张 智


人口的流动满足了改革开放和市场经济的需要，但利益的流动性使户口管人、“饭碗”管人的方法难以实现对流动人口的有效管理。从就业、住房到医疗、教育，流动人口引发的社会矛盾落脚为多方面的权益保障问题于生活层面不断显现，使流动人口成为影响社会和谐的重要因素。如何通过管理创新有效管理流动人口，已是一个待解决的极具挑战性的课题。党的十八大对流动人口管理的创新方向作出了回答。


创新坐标


党的十八大指出，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，要求“努力办好人民满意的教育”、“推动实现更高质量的就业”、“千方百计增加居民收入”、“统筹推进城乡社会保障体系建设”、“提高人民健康水平”，强调“加强和创新社会管理”需要“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”，并“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。流动人口管理创新，是社会管理创新的重要内容。党的十八大对社会建设和社会管理的上述部署，可以看做是创新流动人口管理的风向标。保障和改善民生为重点的社会建设，加快形成覆盖城乡的基本公共服务体系，意味着为流动人口的权益保障和利益实现提供更加可靠的社会平台。通过为流动人口提供满意的教育，推动实现流动人口高质量的就业，增加流动人口收入，为流动人口建立更加完善的社会保障体系等办法，促进流动人口的利益实现。流动人口管理服务的完善和创新，意味着将管理与服务合二为一，为落实“寓管理于服务”的理念提供可操作性的制度安排。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，意味着建立更有力的流动人口诉求表达、利益协调和权益保障通道。


所以，无论是“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，形成覆盖城乡的基本公共服务体系，还是基于完善和创新流动人口管理服务，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道的社会管理创新，都体现了将增强流动人口权益保障、促进流动人口利益实现，作为创新流动人口管理的途径和方法的指向与思路。


党的十八大提出，要“实现国家各项工作法治化”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，加强社会管理法律建设，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。在建设社会主义法治国家的大背景下，无论是实现各项工作法治化、发挥法治的社会管理作用，还是加强社会管理法律建设，形成法治保障的社会管理体制，都将社会管理定格在法治模式上。流动人口的管理必然以法治管理为最终模式。


一方面，以利益实现为导向创新流动人口管理，一方面，追求流动人口管理的法治模式。二者结合，构建利益实现为导向的流动人口法治管理模式，应该是党的十八大标定的创新流动人口管理的坐标。


法理依据


利益是社会活动的出发点。社会在利益分化、冲突、协调与均衡中发展和变革。改革开放带来了利益多元格局的形成，一方面，增强了利益主体间的竞争，为经济发展注入了动力，另一方面，也不可避免地在一些领域造成利益冲突，形成社会矛盾。正是在这一过程中，法律通过对利益的控制和调整，发挥着自身不可替代的作用。


法律体现的意志背后正是利益，而利益是权利的目标和方向，是法治的逻辑起点。法律将利益要求转化为权利，并设置与之对应的义务和补救方法，通过表达利益要求、平衡利益冲突、重整利益格局的方式实现对社会的控制。


流动人口由于人的流动造成了自身利益的流动，为利益向权利的转化制造了障碍，也给权利的界定和实现带来了困难，其表现是法律对流动人口利益表达的缺失，后果是法律对涉及流动人口的利益冲突的平衡不力，进而降低了流动人口接受法治管理的主动性和积极性。这是流动人口管理难的重要原因。利益实现为导向的法治管理模式，将管理建立在流动人口利益实现的基础上。它不同于仅仅依靠强制力，就管理而管理的流动人口法治管理。其构建的逻辑，是流动人口为了实现利益乐于接受，甚至是不得不接受法治管理，通过促进流动人口利益实现，增强其接受法治管理的主动性和积极性，最终化解流动人口管理难的问题。


目前，存在一些滞后的法律制度、观念、手段、方法，它们与流动人口利益流动性、利益缺失性的矛盾，使法治管理与流动人口利益实现并非完全一致。这些制度、观念、手段和方法，要么由于未表达流动人口的利益，要么由于在平衡涉及流动人口的利益冲突的过程中，作出了对流动人口不合理的利益调节，使得法治管理在某些方面不但没有促进流动人口利益的实现，甚至成了流动人口一些合理利益实现的障碍，造成了流动人口与法治管理的对立。为了改变这种状况，必须使流动人口法治管理契合流动人口的利益实现。利益实现为导向的法治管理模式，通过创新流动人口法治管理平台、方法、手段，以法治更充分地表达流动人口的利益要求、更有力而合理地平衡涉及流动人口的利益冲突、重整社会利益格局的方式，促进流动人口法治管理与利益实现的契合。


构建路径


利益实现为导向的流动人口法治管理模式，将流动人口管理建立在“法治的方式”上，其构建路径必然遵循法治的逻辑，即以流动人口利益实现为导向，在立法、执法、司法、守法、法律监督等法治各环节进行改革与创新。


在立法环节，进行促进流动人口利益实现，寓管理于流动人口权益保障的创新立法。立法是创新流动人口法治管理平台的重要手段。我国目前还没有一部专门关于人口流动的法律，更是缺少通过促进流动人口利益实现，达到有效管理流动人口的统一立法。但近年来在一些部门和地方制定的规章条例中，已经开始出现“寓管理于服务”，将流动人口利益实现作为管理流动人口重要途径的“立法”趋向。如2009年颁布施行的《流动人口计划生育工作条例》就是典型的“寓管理于服务”的例子。2009年施行的《湖南省流动人口服务和管理规定》和2013年施行的《湖北省流动人口服务和管理条例》也是实例。这些规章条例将流动人口法治管理与促进流动人口利益实现紧密结合，寻求将管理实现于服务中。


在执法环节，采用促进流动人口利益实现的执法新方法、新手段，落实“寓管理于服务”的执法理念。执法是实施法治管理最直接的环节，在法治管理中，流动人口的利益与执法的关联性最为显白。所以，面对执法，流动人口也最为敏感。如何将执法变为服务，在服务中实现管理，让流动人口感觉不到执法的强制性，而是感受到执法对促进自身利益实现的必要性，对增强流动人口接受法治管理的主动性与积极性有重要意义。从做好执法前的执法宣传，到优化办事流程，降低流动人口接受执法、实现利益的成本，再到执法处置后，对流动人口进行后续的执法帮扶，解决实际的困难，实现预期利益，可以说，基于流动人口利益实现的执法创新，存在于执法的全过程。


中国人民银行


中国人民银行关于印发《中国人民银行货币供应量统计和公布暂行办法》的通知
1994年10月27日，中国人民银行

中国人民银行各省、自治区、直辖市及计划单列城市分行：
根据中共中央和国务院关于金融体制改革的精神，为加强金融宏观调控，更好地制定和执行货币政策，在充分研究了我国经济和金融发展实际情况的基础上，按照国际通行的原则，总行制定了《中国人民银行货币供应量统计和公布暂行办法》（以下简称《办法》）。现将《办法》和今年前三季度货币供应量统计数据发给你们，望结合本地实际，认真监测、研究经济金融运行形势、货币政策问题，及时向总行反映和提出对策建议。

附：中国人民银行货币供应量统计和公布暂行办法
（1994年10月28日）
为了加强宏观监测，更好地制定和执行货币政策，根据我国经济、金融发展实际情况和国际通用统计原则，特制定《中国人民银行货币供应量统计和公布暂行办法》。
一、货币供应量的层次划分
（一）货币供应量，即货币存量，是指一国在某一时点流通手段和支付手段的总和，一般表现为金融机构的存款、流通中现金等负债，亦即金融机构和政府之外，企业、居民、机关团体等经济主体的金融资产。
（二）货币供应量按层次统计。根据国际通用原则，以货币流动性差别作为划分各层次货币供应量的标准。
（三）根据我国实际情况，拟将我国货币供应量划分为Ｍ0、Ｍ1、Ｍ2、Ｍ3。各层次的货币内容如下：
Ｍ0：流通中现金（货币供应量统计的机构范围之外的现金发行）
Ｍ1：Ｍ0＋企业存款（企业存款扣除单位定期存款和自筹基建存款）＋机关团体部队存款＋农村存款＋信用卡类存款（个人持有）
Ｍ2：Ｍ1＋城乡居民储蓄存款＋企业存款中具有定期性质的存款（单位定期存款和自筹基建存款）＋外币存款＋信托类存款
Ｍ3：Ｍ2＋金融债券＋商业票据＋大额可转让定期存单等
Ｍ1，即狭义货币；Ｍ2，即广义货币；Ｍ2－Ｍ1即准货币。
二、货币供应量统计的机构范围
（一）金融机构分类依据。分类依据金融机构的职能、货币政策对其影响的程度，以及其对经济的重要性。分类不以金融机构名称为依据。
（二）中国现有金融机构分类：
1．货币当局
中国人民银行作为中央银行，是专门行使货币当局职能的机构，是金融管理的部门。
2．存款货币银行
指可以用支票转帐并以此实现支付功能的金融机构，主要是指商业银行。鉴于我国金融业的现行规定，我们将凡接受活期存款作为负债的金融机构都列为存款货币银行，包括专业银行、商业银行、合作银行、信用合作社和中国农业发展银行。
3．特定存款机构
指接受有期限、金额限制和特定来源的存款的特定存款金融机构，包括信托投资公司、金融租赁公司、财务公司、住房信贷银行和外资银行。
4．非存款金融机构
主要包括保险公司、证券公司和养老基金会等金融机构。政策性银行中的中国进出口银行和国家开发银行也是一种专项资金的营运机构，不吸收存款，不办理支票业务，属于此类。
（三）货币供应量统计在第二条第（二）款所列范围统计。
三、货币供应量的统计
（一）将列入货币供应量统计范围的金融机构的资产负债按本《办法》第二条第（二）款的金融机构分类分别编制和汇总为中央银行资产负债表和存款货币银行资产负债表、特定存款机构资产负债表、非存款金融机构资产负债表。
（二）中央银行资产负债表与存款货币银行资产负债表合并形成货币概览。
（三）货币概览与特定存款机构资产负债表合并形成银行概览。
（四）银行概览与非存款金融机构资产负债表合并形成金融概览。
（五）货币供应量在银行概览中统计。
（六）各资产负债表和概览所列科目按照本《办法》附表归并。
四、货币供应量的公布
（一）货币供应量按季度公布，公布时间为公布数据季后第一个月下旬。
（二）公布内容为本《办法》第三条所列各资产负债表和概览，各数据表式分期末余额和比上年同期增长比率。
（三）货币供应量公布的同时，要结合金融运行情况对货币供应量进行分析。
（四）货币供应量数据和金融运行分析，须经业务主管行长审批才能见诸公开出版物和新闻媒介。
（五）中国人民银行授权：《金融时报》发表各层次货币供应量的余额和增长比率、货币运行述评；《中国人民银行季报》发布各资产负债表和概览。
五、附则
（一）非存款金融机构资产负债表和金融概览暂不编制。
（二）Ｍ3系出于金融创新不断出现的现状考虑而设，目前暂不编制这一层次货币供应量。
（三）中国人民银行调查统计司负责货币供应量统计工作和指标解释。
附表
表1 中央银行资产负债表（略）
表2 存款货币银行资产负债表（略）
表3 货币概览（略）
表4 其他银行机构资产负债表（略）
表5 银行概览（略）
附：1994年1至3季度货币统计数据（表一至表六）（略）