论公诉案件适用简易程序若干问题
甘文超
公诉案件进行简易程序审理，是庭审改革的重要内容之一。大大提高了基层司法机关的诉讼效率，节约了司法成本，便于将工作重点放在重大、复杂、疑难案件上，促进案件质量的提高。但由于对简易程序立法的不完善，导致公诉案件适用简易程序在实践中的诸多不便。笔者就对公诉案件适用简易程序的若干问题谈谈自己的看法。
一、 公诉案件适用简易程序的量刑标准
哪些公诉案件能够适用简易程序，我国现行刑事诉讼法对此作了原则性规定：对事实清楚、证据充分，依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金，人民检察院建议或者同意适用简易程序的公诉案件。最高人民检察院在《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）和最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）中也均作了具体规定。事实清楚、证据充分和人民检察院建议或同意适用简易程序要件，在实践中争议不大。但对“依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金”的案件的认识和理解分歧较大。
公诉案件适用简易程序的标准，有宣告刑说和法定刑说。持宣告刑说者认为，适用简易程序的量刑标准是法院根据法律及案件的具体情况，以判决的刑式对被告人的应执行的刑罚；持法定刑说者认为，适用简易程序的量刑标准是被告人的犯罪行为所触犯的刑法条文所确定的刑罚标准。两种观点都有一定的合理性，同时也存在着不足。我国的刑事诉讼法、最高人民检察院的《规则》和最高人民法院的《解释》对公诉案件适用简易程序的量刑标准均规定的是，依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的案件。既然是“可能”判处三年有期徒刑以下的刑罚，那么就存在两种情况：一是判处三年有期徒刑以下刑罚，二是判处三年有期徒刑以上刑罚。根据法定刑说的观点，可以得出这样的结论，即适用简易程序的案件必须是根据刑法分则规定应当判处三年有期徒刑以下的刑罚，而非依法“可能”判处三年有期徒刑以下的刑罚，与刑事诉讼法及相关司法解释相矛盾；同时，根据刑法分则规定应当判处五年有期徒刑以下刑罚又具有法定从轻、减轻处罚情节的案件，按法定刑说就不能适用简易程序，这显然缩小了适用简易程序案件的范围。法院对被告人以判决的形式宣告执行的刑罚，是在通过法庭审理并经评议，在事实清楚、证据充分的情况下作出的，是法庭审理的最后阶段，如果仅因最后宣告执行的刑罚在三年以上有期徒刑，从而否定前面的所有工作，显然是不明智的作法。改为普通程序审理后的诸多工作会变得毫无意义，反而加大诉讼成本，更谈不上提高诉讼效率，而结果却是一致的。因此宣告刑说也是不可取的。
笔者认为，公诉案件适用简易程序的量刑标准应当是根据案件的具体情况，结合法律的规定，认为依法可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件。具体地讲，包括以下几种情况：
1、刑法分则规定法定刑在三年有期徒刑以下刑罚的；
2、根据刑法分则规定法定刑在三年以上十年以下有期徒刑具有法定从轻、减轻处罚情节，判处三年有期徒刑以下刑罚可能性较大的；
3、根据刑法分则规定刑在五年以下有期徒刑具有法定从轻、减轻处罚情节的；
4、数罪法定刑均在三年有期徒刑刑罚以下，具有法定从轻、减轻处罚情节，判处三年有期徒刑以下刑罚可能性较大的。
上述后三种情形不包括同时又具有法定从重处罚情节的案件。
二、人民法院能否建议适用简易程序
我国刑事诉讼法规定了“人民检察院建议或者同意适用简易程序的”，可以适用简易程序。那么人民检察院同意谁提出的适用简易程序主张并未明确，实则留下一个法律空白。最高人民法院、最高人民检察院等六部委在《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》中也未明确规定人民检察院是同意谁的主张。而最高人民法院的《解释》第百一十八条中规定人民法院经审查认为符合适用简易程序条件的，应当书面征求人民检察院的意见，人民检察院同意的应当适用简易程序。同样，最高人民检察院在《规则》第三百零八条作了类似规定。由此可以看出，人民检察院是对人民法院提出的适用简易程序的主张是否同意，也就是说，人民法院有权对公诉案件建议适用简易程序。笔者认为，《规则》和《解释》规定人民法院有权对公诉案件建议适用简易程序存在诸多不合理之处，也达不到适用简易程序的宗旨。
(一)、人民法院不能判断人民检察院提起公诉的案件是否符合适用简易程序的条件。我国刑事诉讼法把事实清楚、证据充分作为适用简易程序的条件之一。那么人民法院能否对人民检察院提起公诉的案件把握住这一条件呢？答案是否定的。首先，人民法院对人民检察院按普通程序提起公诉的案件，在开庭前只作程序性审查，而不是实体性审查，这是庭审改革的重要内容，否则难以保证法官的中立性，从而又回到原来法庭审理只是走过场的局面。人民法院受理公诉案件，对起诉书中有明确的指控犯罪事实，并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或照片的，应当决定开庭审理，至于证据是否确实充分、事实是否清楚，在法庭上由双方进行质证、核实，不需要在开庭前全面审查。这样才能保证案件的公正审理。人民检察院按普通程序提起公诉的案件向人民法院移送的是主要证据复印件、证人名单、证据目录，而非案件的全部材料。仅从人民检察院移送的材料是难以把握案件的全部情况的，也就不能准确判断提起公诉的案件是否事实清楚、证据充分。既然人民法院不能判断是否符合适用简易程序的条件，又谈何建议适用简易程序。
（二）、人民法院建议适用简易程序的法律根据不足。如前所述，人民法院建议适用简易程序在刑事诉讼法中未有明确的规定，因人民检察院同意适用简易程序的规定而解释人民法院有适用简易程序的建议权也还有一定的道理，但仅有这一规定是远远不够的。人民法院建议适用简易程序是以人民检察院按普通程序提起公诉，且没有建议适用简易程序为前提的。人民检察院一经按普通程序提起公诉，普通程序便已启动，如果人民法院要建议适用简易程序，便存在普通程序转为简易程序的问题，然而刑事诉讼法只有关于简易程序转为普通程序的规定，而未有普通程序转为简易程序的规定，普通程序转为简易程序后如何操作，期限怎样计算等问题就显得突出，也非通过司法解释所能解决的。
（三）、人民法院建议适用简易程序会造成与创设简易程序的目的相反的后果。现行刑事诉讼法创设简易程序的目的是提高诉讼效率，节约司法成本。正如前所述，人民法院建议适用简易程序是在人民检察院按普通程序提起公诉为前提条件的，即使人民法院在开庭前对人民检察院提起公诉的案件进行了实体性审查，能够判断提起公诉的案件是否事实清楚，证据是否充分，也必然花费一定的时间。通过一定的审查时间后再决定按简易程序审理，这样把前面审查的和后面按简易程序审理的时间一起计算，不会比一直按普通程序审理的时间少，反而会更多。从诉讼结果和效果来看转为简易程序审理也并未有什么优越性。此时适用简易程序就会产生降低诉讼效率，加大司法成本，与创设简易程序的宗旨相违背。
（四）、公诉权是法律赋予人民检察院的一项诉讼权利，这种诉权不仅包括诉与不诉的权利，还包括采取以何种方式起诉的权利。人民检察院通过对案件的全面审查，对案件是否符合适用简易程序的条件，还是基本能够判断的，由其提出是否适用简易程序的建议既是其诉权的充分体现，也是符合客观实际。相反，若由人民法院提出适用简易程序的建议，有对人民检察院的诉权的侵权之嫌，也不符合客观实际，同时与其是诉讼的裁决者身份相冲突。通过对某地调查的情况看，刑事诉讼法修订后，人民法院建议适用简易程序的案件基本没有。因此人民法院建议适用简易程序在实践中也几乎形同虚设。
综上所述，人民法院建议适用简易程序存在诸多缺陷，现行法律根据还不充分，其制度的设立有不合理之处，建议取消人民法院对适用简易程序的建议权。
三、简易程序转为普通程序的操作
当人民法院在审理适用简易程序的案件过程中，发现不应当适用简易程序的，应当决定中止审理，并按照公诉案件的第一审普通程序重新审理。对于简易程序转为普通程序审理，在实践中又如何操作，刑事诉讼法和有关司法解释只作了简单规定。仍存在着不足和不完善的地方。笔者认为，简易程序转为普通程序进行审理后应遵循下列程序：
（一）人民法院对于简易程序转为普通程序的案件，应当作出决定，书面通知人民检察院，对起诉书已送达被告人的，还应当通知被告人及其辩护人。由于人民法院是诉讼的裁决者，因此人民检察院对人民法院的决定应当执行。实践中往往是人民法院只口头通知人民检察院，甚至没有通知被告人及其辩护人，这是不严肃和错误的，不能充分保证被告人的辩护权。
（二）人民法院决定转为普通程序审理后，应即时将人民检察院移送的案件材料全部退回，人民检察院应按普通程序重新移送。人民检察院对按两种不同程序提起公诉的案件，在起诉书的制作和案卷的移送方式上都有区别，所以人民检察院有必要按普通程序的要求重新提起公诉。实践中存在着人民检察院只把案件抱回，然后只等开庭，而不重新移送材料，这与法律规定按普通程序重新审理相违背，将造成既不是简易程序审理，也不是普通程序审理的怪现象。
（三）人民法院对于人民检察院重新按普通程序移送的案件，仍应第一审的普通程序进行审理，严格遵循相关规定，不能以在按简易程序审理时完成了有关程序而简化有关程序。要充分保障被告人履行其应有的诉讼权，特别是相应规定的时间要保证。针对这一点，实践中由于司法机关往往怕麻烦，加上对被告人诉权保护的观念不强，而不严格遵循普通程序的规定。
（四）简易程序转为普通程序审理的期限。《解释》第第二百三十条规定转为普通程序审理的案件，审理期限应当从决定转为普通程序之日起计算。《规则》第三百一十四条规定转为普通程序审理的案件，人民检察院审查起诉的期限应当从收到人民法院有关案件材料之日起计算。仔细比较，二者的规定是有一定区别的。人民法院决定转为普通程序审理后，应当把案卷材料退回人民检察院。人民检察院重新按普通程序移送材料时，应当给予适当的时间，而这个时间计入人民法院审理的时间，显然不合适。但人民检察院又以此重新计算审查起诉期限，也显然过长。笔者认为，规定人民检察院在法院决定转为普通程序审理后十日内向人民法院重新提起公诉比较为宜。同时，人民法院应从重新收到人民检察院移送的材料后开始计算审理时间。
关于印发《广州市防空地下室报建审批工作细则》的通知
广东省广州市人民防空办公室
关于印发《广州市防空地下室报建审批工作细则》的通知
穗人防法〔2008〕156号
各建设单位，各区、县级市人防办，机关各处室、各直属事业单位：
为进一步规范我市防空地下室报建审批工作，我办拟定《广州市防空地下室报建审批工作细则》。现该《细则》已经市政府法制办审查同意发布施行，现印发你单位，请遵照执行。
广州市人民防空办公室
二○○八年二月二十九日
广州市防空地下室报建审批工作细则
第一条 为了规范防空地下室报建审批工作，根据《中华人民共和国人民防空法》、《广东省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》(以下简称《省实施办法》)和《广州市人民防空管理办法》，结合我市防空地下室建设管理实际，制订本细则。
第二条 城市新建、扩建或者改建的民用建筑，应当按照《广州市人民防空管理办法》第十九条规定建设防空地下室。对不同建筑类型或结构类型的民用建筑，按照以下情形分别处理：
(一)对于含有裙楼的塔楼式建筑物，层数超过10层(含10层)的，其应建的防空地下室面积为以下两部分之和：
1．塔楼部分：取塔楼对应的首层面积。
2．裙楼部分：裙楼基础埋置深度小于3米的，取裙楼地面建筑面积的2%;裙楼基础埋置深度大于或等于3米的，按裙楼对应的首层面积计算防空地下室面积，当该部分防空地下室面积超过裙楼地面建筑面积的10%时，按10%计算。
(二)基础埋置深度大于或等于3米的9层以下(含9层)民用建筑物，按首层面积修建防空地下室。
(三)基础埋置深度小于3米的9层以下(含9层)、单体建筑物地面总建筑面积大于或等于7000平方米的民用建筑，按地面总建筑面积的2%计算应建防空地下室面积。
(四)基础埋置深度小于3米的9层以下(含9层)、单体建筑物地面总建筑面积小于7000平方米的民用建筑，可按地面总建筑面积2%计算应建防空地下室面积，或直接按照地面总建筑面积计缴易地建设费。
第三条 城市新建、扩建或者改建的民用建筑，对于首层为架空层，或顶层为复式建筑的，按规划部门审核的层数与面积计算应建防空地下室面积。
第四条 成片综合开发的民用建筑项目需要分区(或分期)建设的，应当在本区(或当期)内建设项目同步配套修建相应面积的防空地下室。
第五条 经规划部门批准的控制性详细规划确定成片综合开发的民用建筑项目，最近5年内前期防空地下室建成并通过人民防空竣工验收备案，其多建的防空地下室面积，可用于该建设单位在同一项目的后期单项工程中。
第六条 新建防空地下室的防护等级按以下不同情况分别确定：
(一)《广州市人民防空管理办法》第八条所列重要经济目标和重点防护单位的办公楼，其防空地下室防护等级应为核5级或以上。
(二)防空专业队工程及国家、省、市有关文件有规定要求核5级的防空地下室项目，其防护等级应为核5级或以上。
(三)除第(一)、(二)项以外的其它新建、扩建或改建民用建筑，其防空地下室防护等级应为核6级或以上。
第七条 建设单位申请易地建设，应当向人民防空主管部门提交该项目符合易地建设条件的证明文件，该证明文件由具备防空地下室设计资质的设计勘查单位出具，符合本《细则》第二条第(四)项、第四条情况者除外。
第八条 人民防空医疗救护工程中的中心医院、急救医院、单个防空地下室面积达到5000平方米或成片综合开发民用建筑项目应建防空地下室面积累计达到5000平方米的，应当按规定设置人民防空区域电站，平时需要预留管线口，电站设备可战时安装。
第九条 人民防空医疗救护工程应结合医院或其它医疗设施的防空地下室建设，工程分布和战时功能按照《广州市人民防空工程规划》及相应分区规划统一设置。
第十条 防空地下室平时应安装以下防护设备设施：
(一)建筑防护：防护密闭门、密闭门、战时封堵预埋件、后加柱连接件等。
(二)通风：风管穿密闭隔墙预埋管等。
(三)给排水：水管穿密闭隔墙预埋管、防爆地漏、给水引入管、排水出户管等。
(四)配电：电缆(线)穿围护结构、密闭隔墙预埋管等。
第十一条 相邻防空地下室之间、防空地下室与相邻的其它地下工程之间应尽量连通，连通道面积计入应建防空地下室面积。重要的人民防空工程应就近与地铁、地下隧道等地下交通干(支)道连通。
第十二条 新建民用建筑项目需要拆除原有人民防空工程的，需经市人民防空主管部门批准，且在新建项目中应当补建相应面积的人民防空工程。因地质条件复杂、拆除面积小难以补建的，由建设单位按照本《细则》第七条规定提出申请，经市人民防空主管部门批准，按有关规定缴纳易地建设费。
选择补建的，被拆除人民防空工程抗力等级高于核6级的，按原等级补建;低于核6级的，按6级补建。
补建的人民防空工程，其权属应当归被拆除人民防空工程的原权属单位所有。原权属单位不能确定的，则由人民防空主管部门负责代管。
第十三条 建设单位提交复印件作为报建资料的，应在复印件上加盖建设单位证明印章。
第十四条 建设单位申请修建防空地下室、易地建设、减免易地建设费，如申报资料齐备，情况清楚，可当场受理和审查报建事项，并出具审批意见。
第十五条 防空地下室建设单位、设计方案等发生变更时，应在规划部门作出变更批复3个月之内到当时审批的人民防空主管部门办理变更手续。
第十六条 建设单位可委托代理人到人民防空主管部门办理防空地下室报建等相关手续，委托代理人应当是本单位在职人员。委托代理人办理人民防空业务时应当携带建设单位出具的授权委托书和本人身份证。
第十七条 在区、县级市规划部门领取《建设工程规划许可证》的建设项目，以下事项由区、县级市人民防空主管部门代为受理：
(一)《防空地下室建设意见书》;
(二)除国家、省及广州市属重大项目外，其他项目的人防工程设计专项审查;
(三)验收备案;
(四)符合本《细则》第二条第四项条件的项目申请防空地下室易地建设的。
区、县级市人民防空主管部门受理后，应在十个工作日内送市人民防空主管部门审批。市人民防空主管部门作出审批决定后，由区、县级市人民防空主管部门代为发出有关批准文件，并依法收费。审批期限依照《中华人民共和国行政许可法》的有关规定执行。
第十八条 市人民防空主管部门与区、县级市人民防空主管部门的人民防空审批(含验收备案)案件批文资料，相互抄送备份。
第十九条 本《细则》自2008年4月1日起施行，有效期为5年。有效期届满前六个月，依据有关法律法规并结合实施情况评估修订。
