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广西壮族自治区南宁市人民政府


南宁市人民政府关于印发《南宁市市政管廊建设管理暂行办法》的通知



各县、区人民政府，各开发区管委会，市直各委、办、局（公司）：


　　《南宁市市政管廊建设管理暂行办法》已经市人民政府常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二〇〇五年十二月四日

　　
南宁市市政管廊建设管理暂行办法

　　第一章 总则
　　第一条 为规范我市市政管廊项目的建设管理，合理利用城市地下空间，适应我市城市建设和城市可持续发展的需要，根据《中华人民共和国城市规划法》、《城市道路管理条例》、《城市地下空间开发利用管理规定》和《南宁市市政设施管理条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称的市政管廊，是指为供水、弱电、供电、燃气等城市管线（含市政管线和小区配套管线）提供的综合性地下物理通道。
　　第三条 本办法适用于南宁市城市规划区内市政管廊的建设和管理。
　　第四条 市政管廊项目应贯彻统一规划、统一建设、统一管理的“三统一”原则，坚持政府统筹主导和市场机制运作相结合，实施特许经营的方式，充分考虑各管线单位的地下空间资源需求，综合利用各管线单位的存量资源。
　　第五条 南宁市市政行政主管部门（以下简称“市政主管部门”）是本市市政管廊建设管理的主管部门，负责本办法的组织实施。
　　取得特许经营权的市政管廊建设管理公司（以下简称“管廊公司”）负责南宁市市政管廊的投资、建设和经营管理业务。
　　市发展与改革、规划、建设、公安、水利、环保、人防、价格、工商、信息等相关部门，按照各自职责，协同实施本办法。

　　第二章 规划管理
　　第六条 市政管廊专项规划应在充分考虑各专业管线单位规划需求的前提下，由市规划行政主管部门组织编制。
供水、弱电、供电、燃气等各专业市政管线专项规划由各自对应的主管单位组织编制，经市规划行政主管部门综合平衡后纳入市政管廊专项规划，并报市政主管部门备案。
　　第七条 市政管廊专项规划的编制应根据城市总体发展规划，充分调查掌握城市管线地下通道现状，合理确定主要经济技术指标，科学预测规划需求量，坚持因地制宜、远近兼顾、全面规划、分步实施的原则，使市政管廊专项规划和本市的经济技术发展水平相适应。

　　第三章 工程建设
　　第八条 市政管廊建设应依据市政管廊专项规划，与新建、改扩建城市道路和新区建设同步进行，并对原有的存量资源逐步进行改造。
　　第九条 新建、改扩建的城市道路建设计划经市人民政府批准后，由市政主管部门通知各管线单位。各管线单位接到通知后15日内，将与道路建设配套的管线建设计划报市政主管部门，由市政主管部门根据城市道路建设计划编制市政管廊建设计划，经市人民政府批准后组织管廊公司实施。
　　第十条 已实施市政管廊建设的道路，各管线单位不得再单独建设自用管沟，未经批准擅自开挖建设的，按照有关规定予以处罚。
　　第十一条 对已完成市政管廊建设的道路，管廊公司在规划期内不得再进行管廊建设，因特殊情况必须建设的，由市政主管部门审核后报市人民政府批准。
　　第十二条 管廊公司必须按照建设程序办理市政管廊建设工程的相关手续。
管廊建设需穿越、跨越、利用人防工程或河道及堤防设施的，应征求人防部门或市区河道主管部门的意见。
　　第十三条 市政管廊建设工程的勘察、设计、施工、监理单位的选择，必须严格依照国家有关法律法规进行。
市政管廊建设工程的勘察、设计、施工，应符合国家有关技术规范和标准。
　　第十四条 经审批的建设方案、规模、内容及设计图纸不得擅自变更，确需变更的，应报原审查机构批准，需要作重大修改的，应报项目前期审批部门重新立项或调整初步设计及概算，并由原审查机构重新组织评审。
　　第十五条 道路挖掘施工应接受市建设行政主管部门和市政主管部门的现场监督、检查。
回填砂石料应当达到规范要求，保证工程质量，不得回填泥土或混入垃圾及其他杂料。
　　第十六条 市政管廊建设工程竣工后，管廊公司应组织有关部门及单位进行竣工验收，经验收合格后方可交付使用。
　　管廊公司应当自工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件及工程竣工资料报市建设行政主管部门和市政主管部门备案。
　　第十七条 在未实施市政管廊的道路，性质相近的各管线单位应充分利用已有地下管线的存量资源，按照互利互惠的原则，由市政主管部门负责协调，逐步实现本市地下管线的互联互通，并按市场经济规律，组织各管线单位进行管线出租和产权交易。

　　第四章 设施运行、维护和管理
　　第十八条 市政管廊建设工程验收合格后，管廊公司应本着公平、合理的原则，向各专业管线单位提供出租、出售及日常维护管理等服务。
市政管廊的出租、出售及日常维护管理的价格，应兼顾管廊公司的合理市场利润及各管线用户的经济效益，由管廊公司提出收费方案，报市价格行政主管部门审核批准。
为保障公益事业的发展，对政府公益性管线租用、购买市政管廊设施的，实行优惠政策。
　　第十九条 市政管廊建成后，未出售、出租的管廊设施（含井具等）的日常维护由管廊公司负责，已出售、出租的管廊设施（含井具等）的日常维护按双方的协议执行，协议不明确的由管廊公司负责维护。
　　第二十条 委托管廊公司对管线设施进行维护管理的，应由管线单位向管廊公司提供专业管线的设施维护规程，并与管廊公司签订维护管理协议，报市政主管部门备案。
　　第二十一条 管廊公司应加强市政管廊的维护管理，建立健全维护管理制度和工程维修档案，确保设施处于良好状态，并做好各管廊用户单位日常维护管理的统筹安排工作。
各管线单位在使用市政管廊设施的过程中应建立健全安全责任制，在确保所属管线设施处于良好状态的基础上，配合管廊公司做好市政管廊的安全运行。
　　第二十二条 市政管廊内的各类管线发生故障需要紧急抢修挖掘城市道路的，管线单位应立即报告市政主管部门和市公安交通行政主管部门，并在24小时内按照规定补办道路挖掘手续。
　　第二十三条 城市其他建设工程施工，需要移动、改建市政管廊设施的，必须经市政主管部门批准，并将设计图纸送管廊公司备案，所需费用由建设单位承担。
城市其他建设工程毗邻市政管廊设施的，应当按规定留出安全间距，施工时，必须采取防护措施，并接受市政主管部门的监督。


　　第五章 附则
　　第二十四条 违反本办法规定的，由有关行政主管部门依照法律、法规和规章，在法定职权范围内予以处理。
　　第二十五条 市辖各县、开发区可结合实际，参照本办法执行。
　　第二十六条 本办法应用中的具体问题由南宁市市政行政主管部门负责解释。
　　第二十七条 本办法自发布之日起施行。



对于法院未审查出管辖错误，且当事人未提出管辖异议或未在规定期间内提出管辖异议的管辖错误案件，如何处理，现行民诉法缺乏明确规定。为解决这个问题，2011年10月公布的民事诉讼法修正案（草案）规定了应诉管辖制度：“当事人未提出管辖异议，并应诉答辩的，视为受诉人民法院有管辖。”笔者认为，应诉答辩在内涵及时间上的不确定性，决定了其无法与管辖异议及异议期间进行无缝衔接，应诉管辖并不能从根本上解决上述问题，新的民诉法应当以能与管辖异议及管辖异议期间进行很好对接的无异议管辖取代草案中的应诉管辖。

　　无异议管辖更契合我国程序体系

　　所谓无异议管辖，是指当事人未在法定期间提出管辖异议的情况下，受诉法院取得管辖权，而不论受诉法院在实质法律关系上是否具有管辖权。

　　相比于无异议管辖，应诉管辖的概念更广为人知，亦为一些国家的立法所明确，如根据日本和我国台湾地区“民事诉讼法”的相关规定，被告不抗辩法院无管辖权而为本案言辞辩论者，法院有管辖权。但是，应当看到，在这些国家和地区的立法中，并无独立的管辖异议期间，而是将应诉时间看做是提出管辖异议的时间。无异议的重要标志就是应诉，而应诉即意味着无异议，很显然，此种情况下的应诉管辖基本等同于无异议管辖。

　　但我国的情况与上述国家与地区的情况，存在明显不同：（1）我国只有提交答辩状的期限，并无应诉答辩的期限，当事人的应诉答辩可以在判决之前的任何时间提出。（2）我国规定的管辖异议期间即为提交答辩状的期间，很显然，应诉答辩时间与管辖异议期间之间会存在时间差，无法在时间上进行先后的无缝对接，客观上为产生现行民诉法的同样问题提供了时间上的可能：比如，在当事人未提出管辖异议，亦未应诉答辩时，法院的管辖错误如何处理等？（3）在我国，应诉答辩的内涵不确定，何为应诉、何为答辩，无法确定，自然也无法据此准确认定何种情形下可以成立应诉管辖。

　　由此可见，在我国现有诉讼体系下，应诉管辖与无异议管辖是两个具有明显区别的概念。相比于应诉管辖，无异议管辖可以更好地解决我国现存的问题：在当事人不提异议的情况下，法院取得管辖权，不再考虑当事人应诉答辩与否，在诉讼程序之初就确定管辖，不仅保证了诉讼程序在正当、合法的管辖权基础上运行，而且避免了因实质法律关系上的管辖权错误而致使程序回归原点事件的发生，保证了管辖权异议期间届满之后的诉讼程序的安定性。

　　无异议管辖的法律设定

　　无异议管辖制度是一项新的程序制度，其核心是不存在合乎法律要求的管辖异议，因此，法律在设定无异议管辖制度时，应当围绕“无异议”展开。

　　1.无异议的主体仅限于被告 无异议的主体，应当是指那些可以提出管辖异议而未提出管辖异议的主体。对于哪些人可以提出管辖异议，民事诉讼法笼统规定：“人民法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出。”我国的当事人既包括原告，也包括被告，甚至还包括第三人。但从法律规定的语义内涵与异议制度设计的基本目的来看，享有异议权的，应当仅限于被告（包括共同被告），原告仅于法院主动移送管辖权时享有异议权，这是因为：（1）原告在起诉前，应当审慎选择管辖法院，如果再在答辩期间内赋予原告以管辖异议权，很显然是以程序的反复和浪费来为原告不慎重的选择行为买单，亦有违诚信和禁反言的原则；（2）原告选择法院——被告提出异议这一模式，体现了原告与被告在管辖确定中的平衡，如果在原告的选择优势之后，再次赋予其与被告一样的异议权，势必打破原、被告之间的平衡。

　　2.无符合要件要求的异议 现行民事诉讼法规定了当事人的管辖异议权，对异议的内容并无特别规定，但这并不意味着当事人的任何异议均可以成为一个有效的管辖异议，毕竟管辖异议会引起一个相对独立的审理程序，且该异议也是法院审理的方向和中心，如果异议过于随意和缺乏实质内容，就可能异变为当事人玩弄程序的手段，法院的审理亦会因为缺乏实质内容而流于形式，使审理程序成为走过场。因此，需要对异议设定一定要件要求，但过于严格的异议条件，又会提高异议的门槛，影响被告管辖异议权的行使，打破原、被告之间的平衡，所以，异议的构成要件应当在宽、严之间保持一个适当的度。通常来说，只要异议在形式上表达出被告的要求和基本理由即可：必须说明异议的相应理由，没有适当理由支持的异议，只是“无理”说明，不具备审理价值；指明有管辖权的法院，这不仅表示当事人根据所示理由得出了结论，亦明确表达了当事人在管辖异议程序中的诉求，法院无法审查没有诉求指向的异议。这两个要件是构成一个可审理异议的最基本条件，它既表明了当事人提出异议的慎重，亦为法院审理管辖异议案件提供了争点和方向。

　　3.无异议管辖只能适用于地域管辖 地域管辖与级别管辖、专属管辖不同，其主要功能在于向同类别法院之间分配案件。地域管辖中涉及到的不同法院，组织架构及审理程序基本相同，从理论上讲，除了处于不同地域这一点差别之外，其他方面区别不大。因而，有学者认为，地域管辖与审理的公正性并没有关系，涉及的仅仅是程序的正当性问题，即是否体现了当事人平等，表现为原告与被告的衡平问题（其中并涉及到当事人的心理感受）。因此，地域管辖可以通过当事人的程序行为予以变更，适用无异议管辖。级别管辖与专属管辖具有较强的职权色彩，侧重点在于不同类别法院之间的职权划分，属于管辖中的强行性规定，只能通过法定的法院指令改变，不允许通过当事人的某种程序行为实现变动，因而不能适用无异议管辖。

　　4.法定期间内无异议 从逻辑关系上讲，判断有无管辖异议的基准时间应当为可以提出管辖异议的时间，只要被告在法律规定的期间内没有提出管辖异议，那就是无异议，唯有如此，“有”与“无”之间方能在时间上获得逻辑周延，才不会在两个制度的前后衔接中留下时间空隙，方可避免法律适用上的时间漏洞。总之，无论具体时间怎么设定，管辖异议期间与无异议期间一定要相互衔接、相互匹配，否则必然会出现程序上的时间漏洞。我国现行法律将提交答辩状的期间确定为管辖异议期间，与此相对应，新的民事诉讼法应当同时将提交答辩状的期间作为无异议管辖成就的法定期间，当事人未在提交答辩状期间内提出管辖异议的，即为无管辖异议，可以成就无异议管辖，法院获得案件的管辖权。

　　与无异议管辖相配套的程序设置

　　1.法院对管辖错误的告知义务 在不存在无异议管辖制度的情况下，出于未来程序稳定的考虑，法院往往会将管辖错误的案件予以移送。但是，有了无异议管辖制度之后，可能会使法院产生惰性，不再主动采取移送措施，而是根据当事人是否提出管辖异议，分别处理，如果当事人提出管辖异议，则移送管辖；如果当事人不提管辖异议，则根据无异议管辖取得管辖权。因此，有观点认为，法院对发现的管辖错误，有义务告知当事人，由其选择是否提出管辖异议，否则，不成立无异议管辖。德国民事诉讼法就有此规定：初级法院在事务管辖或土地管辖两方面都没有管辖权时，应在本案辩论前将此点向被告指出，并告之经不责问而进行本案辩论，可以发生受诉法院的管辖权。

　　笔者认为，法院在发现管辖错误时，应当主动告知被告，并同时提醒被告不提出异议的法律后果，因为，管辖错误毕竟是错误，作为审判机关的法院，不能无视已发现的程序瑕疵，否则有损法院的审判信誉。但是，如果发现管辖错误就移送，在复杂化程序的同时，亦可能有损当事人的意愿，通过告知当事人，让其在成立无异议管辖与移送之间进行选择，则可以较好地平衡各方的程序利益关系，亦不违背程序的基本规则。

　　2.对冒失提出管辖异议的规制措施 如果不在法定期间内提出管辖异议，就可能成就无异议管辖，使实质错误的管辖在程序上变成合法、正当的管辖，有些当事人可能会出于担心而冒失提出管辖异议。为减少因无异议管辖制度所造成的乱提管辖权现象，必须采取一定的措施对管辖异议进行规制，比如，管辖异议案件应当预先交纳一定诉讼费用，如果管辖异议成立，则予以返还；如果管辖异议不成立，在不返还预交费用的同时，还可以要求异议方赔付对方当事人在管辖异议程序中的支出，必要时还可对异议当事人进行民事罚款。


　（作者单位：最高人民法院、中国人民大学法学院）